土地利用总体规划修编中“刚性”与“弹性”关系的探究－以淮安市淮安区土地利用总体规划.

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1、土地利用总体规划修编中“刚性”与“弹性”关系的探究一以淮安市淮安区土地利用总体规划修编为例（淮安市国土资源局淮安分局规划科技科，江苏淮安223200）摘要：随着经济的迅猛发展，用地需求的紧缺已成不争的事实，现实的要求迫使土地利用总体规划修编工作呈现常态化管理，在土地利用总体规划修编的过程屮如何处理好“刚性”与“弹性”的关系，笔者做了探究。关键词：土地利用总体规划；规划的刚性；规划的弹性；机动指标；弹性控制区；准耕地前言土地利用规划是对未来土地利用的预测和安排，实践证明，未來的发展总有一些不可预见的变化，在规划布局中需要留有发展余地，即在规划布局屮要有足够的“弹性

2、”。特别是对于经济发展的速度调整、产业结构调整和布局的变化、政策措施的修正和变更，土地利用结构和布局要有足够的应变能力和相应的措施，使规划方案在不同发展阶段和不同情况下都相对合理。土地利用规划应该是一个既有一定刚性又有一定弹性的规划，才能适应新常态下经济发展的需要，增强规划的可操作性。没有一定刚性的规划缺少强制性，不能起到控制作用，难以发挥效力；没有一定弹性的规划缺乏应变能力，控制过死，不能适应社会经济发展的需要。因此，在规划的编制和实施过程中，需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式，以増强规划的应变能力。土地利用规划的弹性不但体现在规划的编制思路和实施的政策措

3、施方面，而且体现在规划编制中的土地利用指标的拟定和土地利用布局的调整两方面,即在数量和布局上都应当具有弹性。同时，数量的弹性应当与布局的弹性互为补充，才能使规划落到实处。换言之，这种弹性应该包括数量上的弹性与布局上的弹性。笔者在淮安市淮安区的土地利用总体规划修编工作屮，通过调查研究,从土地利用指标的数量、用地布局和土地用途分类几方面，对此进行了探索。1指标控制与分区管制相结合目前，土地利用规划是按照行政管理层次，采取“自上而下、上下结合”的方法编制，主要的土地利用指标自上而下地分解下达，县（区）级规划和乡镇级规划将指标控制与土地利用分区管制相结合，而以土地利用控

4、制分区为主来实施规划。这种方法将层层控制、逐级细化的指标控制与土地的布局和用途管制结合，基本符合目前淮安区的实际情况。但由于指标控制采用的土地分类方法与土地利用分区方法有很大不同，若处理不当，也容易出现指标和布局不够协调、规划缺乏弹性的问题。规划修编将土地利用指标分为控制性指标和指导性指标。控制性指标主要包括耕地保有量、基本农田面积、建设占用耕地控制量、城镇建设用地规模等。控制性指标是硬性指标，不能随意增减。指导性指标主要包括生态退耕面积、开发复垦整理补充耕地面积、建设用地总规模等指标。指导性指标属于非硬性指标，是根据淮安区的土地资源状况而确定的各项用地指标，可

5、根据变化了的情况作适当的调整。在淮安区的土地利用规划修编中，采用控制性指标与指导性指标相结合的方式，以提高规划的科学性和可操作性。在具体工作中，为了提高规划的科学性和可操作性，土地利用指标，特别是控制性指标的拟定和分解下达，是按照全市土地利用结构和总体布局调整的要求，分析了各乡镇的自然和社会经济条件、土地资源利用现状和利用潜力、经济发展方向，探索指标控制与分区布局相协调的结合方式，并经过了听取意见和论证协商以后才确定的。为了增强土地规划数量上的弹性，在建设占用耕地数量和建设用地总规模指标中，设立了机动指标。机动指标主要用于调节未来社会经济发展的不平衡和波动所导致

6、的建设用地的变化，是规划所必需的。机动指标由市政府统一掌握使用，不分解到乡镇，也不具体落到土地分区和地块。机动指标主要使用在突发的、零星的建设项目选点用地，以增强规划的弹性。在修编淮安区土地利用总体规划中，对全区进行了比较全面和充分的社会经济发展目标的预测和分析论证,机动指标在数量上不宜过多，否则会使规划太软，容易降低规划的法定严肃性。所以，机动指标以不超过总指标的10%为宜。2土地利用分区中设立“弹性控制区”土地利用总体规划在数量上的弹性主要指的是在建设用地指标中设立的机动指标，而规划布局上的弹性体现在：在土地利用分区方面，引入了弹性控制区的概念，并在规划图上

7、绘出弹性控制区。弹性控制区主要包括建设用地弹性控制区和农业用地弹性控制区。为在土地利用结构和布局上增强适应变化需要的灵活性，设置了弹性控制区。该用地区是为适应建设用地和基本农田的微量弹性变化之须而设立的。2.1建设用地弹性控制区建设用地弹性控制区是在建设用地区以外，邻近建设用地区设置的一个用地调剂区域，主要用于由于实际建设项目实施需要微量（数量或布局）局部调整，或者确因规划编制当时（无法预计的）估计上的偏差而导致需要微量局部调整的区域。为了适应未来城镇建设在规划用地面积基本不变的情况下，由于建设项B的布局变化所导致的建设用地的布局变化而划定的区域。建设用地弹性控

8、制区包括城镇用地弹性控制