民国国会的新认知

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1、.民国国会的新认知北洋时期的政治，通常被人们认为是近代中国历史上最不光彩的一页，北洋军阀的封建专制统治是过去人们对这一时期的基本认识。在这一认识的指引下，历史的丰富性与真实性长期人为地被遮蔽了，其中就包括北洋时期的国会政治。国会政治从1912年1月南京临时参议院成立开始，历经北京临时参议院、第一届民国国会、第二届民国国会（安福国会）阶段，特别是第一届民国国会，在正常任期内曾经先后两次被总统袁世凯、黎元洪非法解散。1924年10月冯玉祥发动北京政变后，第一届国会停会。1925年4月24日段祺瑞执政府宣布废弃民国法统，议会政治

2、试验被迫中止。一裁减军费有实效从国会的职权运作来看，民国国会与当时世界上多数国家议会一样，主要行使立法权与行政监督权。当时国会组织法律规定，关于法律、财政及重大议案的立法讨论程序，必须采用三读会的形式。在第一读会上，提议人或者他的委托代表应该说明议案的要旨，并解答议员的疑问。审查通过后召开第二读会，由议员逐条讨论议案内容，并进行表决。第三读会的任务是正式表决全案。国会行使立法权的故事不少，这里略述一二。1912年4月10日，临时大总统袁世凯任命张元奇、荣勋为内务部次长，这一任命显然违反“各部官制通则”中，次长仅设1人的规定

3、。5月4日，意识到自己任命不合法的袁世凯，于是向临时参议院提交了“咨请将官制通则内务部加次长一人案”。在审议大总统提案的第一读会上，政府特派员章宗祥称，民国成立后，内务部新增蒙藏事务，考虑到原先一位次长难以胜任，希望再增加一位次长的职位。...针对政府提案，在院会上先后有9位参议员发言，均持反对意见。一种意见认为是没有必要。有参议员提出，在前清时代，只有一位次大臣，而没有听说有两位次大臣，蒙藏事务繁多，可以增加下设机构，不必再增加次长职位。另一种意见认为法律程序存在问题。总统以咨文形式，而不是正式提出法律修正案，这在法律程

4、序上是不妥当的。而且增设次长，与现行官制通则中的法律规定是相冲突的。在第二读会上，参议院法制委员会的审查报告也是否决政府的增设次长案。但考虑到蒙藏事务与内地事务不同，以及蒙藏事务的重要性与特殊性，建议仿照英国设立爱尔兰部的做法，专设一个蒙藏部。当天最后进行表决，多数赞成审查报告不设次长的意见。第三读会于是通过否决案。5月12日，袁世凯决定尊重参议院的议决结果，下令取消对张、荣两人的任命，参议院取得了一次维护立法权斗争的胜利。审议年度预算的财政立法权是立法事务中的重头戏，它表明议会掌握了政府的“钱袋子”，所以预算案审议值得一

5、提。例如，在第一届国会召开后不久，政府方面在1913年6月初提出《中华民国二年一月至六月预算案》，包括预算总分册18本，核减表册1本，追加预算册2本。财政部在预算案说明中指出地方各省还没有提交预算，目前只是中央政府各部的预算，但是从一到六月的收支情况来看，收入只有5133.688万，而支出高达16882.3452万，财政赤字为11748.6572万，约为财政收入的2.3倍。应该说，民国初建，许多制度尚在草创时期，政府方面第一次就能够提出比较详细的预算案，也是颇为不容易的。然而结局让人意外，国会众议院在6月16日开会审查，7

6、月4日通过审查报告，政府方面的预算案竟然被否决，丝毫不给政府留颜面。众议院否决政府预算报告的理由主要有三点。一是从内容来看，预算册只有中央各部门而没有各省，根本上就不是完全预算。二是从时间来看，一月到六月的预算，拖到六月才交付国会审议，时效已经过了，与预算的原则是完全相悖的。第三，也是最为重要的原因，预算案中收入支出太不合理，11748万多元的财政赤字，政府也没有任何补救计划。众议院要求政府尽快提交1913年6月以前一切收入支出决算清册，再提交7月1日至明年6月30日的全国预算案。第二届国会（安福国会）通常被认为是皖系支配

7、的御用议会。不过实际上，国会对预算权同样非常重视。国会在1918年8月开会之后，屡次作出决议，要求政府尽快提出预算案。考虑到民国七年（1918年）国家收支事实上已经过大半，于是国会把主要精力放在民国八年（1919年）预算案上，其中为世人称道的举措是裁减民国八年预算案中的军费开支。...1919年6月5日，总统徐世昌向众议院提出预算总案，至7月2日，又陆续提出民国八年路、电、邮、航四政特别会计预算案。预算编列财政开支为5.4亿多元，其中中央经常、特别军费开支与各省军费开支，总计为1.7亿多元，约占财政总预算开支的三分之一。由

8、于当年财政收入仅有4亿元，与财政支出相比较，显然是缺口太多。为此，众议院在一读会上作出裁减军费的决议，随后将政府预算案交付预算委员会审查。在预算委员会完成审查报告后，又在9月10日-11月13日召开临时会，历经二读会、三读会程序，通过政府预算案审查报告。11月15日移交参议院后亦获通过。虽然国会通过了政