可再生能源开发利用的税法促进

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1、.可再生能源开发利用的税法促进肖江平北京大学法学院副教授　　　关键词:可再生能源;化石燃料税;能源法;税法　　内容提要:在推进可再生能源的诸多法律制度中，税法制度有其独特的优势。我们应当借鉴国外经验，通过完善能源税法、开征化石燃料税，降低可再生能源开发利用的税收，以降低可再生能源开发利用的成本和价格，提高可再生能源产业的市场竞争力，促进我国可再生能源的大规模开发和利用。　　一、问题的提出　　(一)能源资源短缺和能源利用的环境污染，要求大规模发展可再生能源　　能源供应短缺和能源利用中的环境污染，是我国能源面临的两大问题。可再生能源，是从自然界直接

2、获取的、可更新的、非化石能源，包括风能、太阳能、水能(一般限于5万千瓦装机规模)、生物质能、地热能和海洋能等。...[1]其最大的优势是理论上的永续利用和几乎不存在环境污染。因此，为了保障我国能源的可持续供应，实现未来经济社会可持续发展的目标，减少能源利用中的环境污染，在节约能源、提高能效的同时，根本途径还在于改变现在过度依赖化石能源的能源结构，大幅度提高新能源特别是可再生能源的比例。　　(二)成本过高是大规模开发利用可再生能源的主要障碍　　认为可再生能源是解决中国的能源供应和环境问题的最终出路，还植根于中国丰富的可再生能源资源及其与现状的反差

3、。据统计，我国陆地每年接受的太阳辐射总量相当24000亿吨标煤;风能资源理论储量为32.26亿千瓦，可供开发利用的风能资源总量达2.54亿千瓦;地热资源探明储量相当于4626亿吨标煤;生物质能资源更为丰富，仅秸秆资源量就有约7亿吨标煤。[2]但开发利用的现状却是：新能源和可再生能源每年的开发利用量仅相当于300万吨标准煤，占全国商品能源消费总量的0.2%左右。即使加上农村地区采用传统方式利用生物质能和小水电的数额也不过18%。可再生能源开发利用率过低的障碍在于该产业的整体实力不强、市场竞争能力很弱、总体技术水平不高、市场发育很不成熟、可再生能源

4、还不完全具备与常规能源进行竞争的能力等等。可再生能源的大规模开发利用，主要方式还是转化为电能。而正是在电转化上，和传统化石能源相比，存在着成本高、价格竞争力弱的劣势。　　(三)促进可再生能源开发利用应当努力降低开发利用成本...　　只要降低可再生能源的开发成本，才能提高可再生能源开发利用的比较效益，不断提高可再生能源在能源市场中与不可再生能源的竞争力。国家促进可再生能源的开发利用，可资利用的政策工具主要是各种宏观调控手段，包括财政、税收、价格、金融、计划等。财政手段，主要是为可再生能源项目提供财政补贴;价格手段，主要是为可再生能源发电确定较高的

5、上网电价，而且是强制收购的价格;金融手段，主要是为可再生能源项目的贷款提供优惠的条件;计划手段，主要是确定可再生能源开发利用的中长期规划和年度计划;税收手段，则是为可再生能源的开发利用设定较少的税种、较低的税率，或者在相关领域设定较多的税种、较高的税率。显然，不同的宏观调控手段各有所长，都可以用来降低可再生能源的开发成本，提高其比较效益，实现促进可再生能源开发利用的功能。[3]　　二、促进可再生能源开发利用的税法途径及其优势分析　　可再生能源的税收途径，是指通过税收法律制度的制定和完善，调整能源特别是可再生能源开发利用的相关税法要素，降低可再生

6、能源开发利用在整个能源开发利用中的比较成本，进而提升可再生能源开发利用的竞争力。因此，促进可再生能源开发利用的税法途径，实质上是税收立法的完善。具言之，是能源税立法的完善。...　　如何界定税法途径，还需要讨论能源税的界定。能源税，学界的理解不尽一致。有的被理解为所有涉及到能源开发、利用的税，有的理解为仅仅涉及能源开发、利用的税。不论是否涉及到能源领域，或者即使涉及能源领域其税种、税率的区别都不大，那么这样讨论能源税的范围，其意义则主要在税收筹划，而不是能源税的制度设计上。基于本文的主题，本文使用的能源税界定在如下范围：(1)在一种或多种能源的

7、开发和利用中征收;(2)在能源开发和利用的一个或多个环节征收;(3)在不同能源开发利用的不同环节征收的税种不同或者税率不同。　　众所周知，可再生能源属于一次能源。一次能源中，与可再生能源并列的是不可再生能源，如煤、石油、天然气等，主要是化石能源。显然，促进可再生能源的开发利用税收政策，固然可以通过降低能源税的整体税收实现，但主要的或者更具现实意义的途径还是在税收总量基本稳定的情况下仅仅降低各种可再生能源开发利用的一个或多个环节的、一种或多种税收的税率，和(或)同时提高传统化石能源开发利用的一个或多个环节的、一种或多种税收的税率。也就是说，通过税

8、收在化石能源和可再生能源上的一增一减，改变缩小可再生能源和不可再生能源开发利用的成本。事实上，国内外提高传统化石能源税收政策，也主要是开征燃油税、碳税