以风险为导向的政府存量土地资产审计初探(word档)

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1、以风险为导向的政府存量土地资产审计初探【摘要】本文从政府存量土地资产概念的界定入手，阐述了政府存量土地资产在地方政府调控区域经济发展过程中发挥的作用。进而提出政府在管理政府存量土地资产的过程中形成风险的原理，阐释形成风险的三个方面。最后结合审计实务探讨以风险为导向的政府存量土地资产审计操作方式。【关键词】政府存量土地资产风险审计实务政府在管理存量土地资产过程中的风险，主要就是指政府存量土地资产的减少没有带来预期收益的可能性，这里的预期收益可以是指经济收益，同时也可以是社会效益。目前，对于对于全部政府性资产的概念界定尚未形成统一的权威性的说法，但不管各种提法有什么差异

2、，政府存量土地资产必定是目前全部政府性资产的核心组成部分。要审视政府在管理存量土地资产过程中形成的风险，必然要了解政府土地存量资产的概念、特点以及形成管理风险的原因。一、政府存量土地资产概念从国土管理业务的角度讲，政府存量土地仅指土地储备中心从二级市场上收购的土地及部分闲置土地。但从资产的角度理解，政府可以利用的土地资源均应界定为政府存量土地资产，其中包括：政府拥有或控制的由政府储备的国有土地资产（包括土地储备中心收储土地及土地证登记在国资公司名下的土地）；批而未供的土地；已支付征地费用但尚未报批的土地；已经办理出让、划拨手续或已全额支付了土地出让金，并已办理了土地

3、使用证，但已被认定为闲置土地的土地。这些土地资源都是政府在当前或者可以预期的未来可以利用的资源。这里要特别提出的是，已支付征地费用但尚未报批的土地，即预征的土地，其土地价值并不是单价和面积计算那么简单，而是要在考虑规划、违法用地和已办理供地规模等相关因素后才能做出的判定。首先，在规划为农用地区域内的预征土地不能计算价值；其次，在假设规划期内尚未办理新增建设用地的供地的前提下，预征的土地总规模不能超过规划期内新增建设用地总面积减去违法用地面积的差额，超过这个差额的面积至少在规划期内不能实现期价值。（这里的违法用地指的是未办理农转用报批的违法）二、存量土地资产的特点资产

4、具有所有权、使用权以及派生的抵押权等三个可以实现价值的属性，但《中华人民共和国土地管理法》明确规定，我国的土地所有权只有全民所有制和集体所有制二类，所以对政府存量土地的利用仅限于一定期限的使用权及其派生的抵押权。政府利用存量土地的方式有二种：一是直接让渡一定期限的使用权及派生的抵押权，二是将使用权和抵押权分离，一方面直接利用土地使用权进行固定资产投资，另一方面利用土地抵押权筹集负债资金。在使用权和抵押权分离的过程中，两者又相互制约、相互影响。一方面，土地使用权的使用形式决定着抵押权可以带来的负债资金的规模，如同一地块的使用权分别以公共基础设施用地、工业用地和商住用地

5、的形式利用，那么商住用地的抵押权带来的负债资金规模肯定大于工业用地抵押权带来的负债资金，而公共基础设施用地的抵押权基本不能带来负债资金。另一方面，利用抵押权带来的负债资金，一旦运作不当，可能造成政府偿债不能的后果，直接影响政府对该地块使用权的利用。三、政府在管理土地存量资产的过程中形成的风险在中央与地方“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府，特别是县市一级地方政府用于调控、扶持地方经济发展的财政资源有限。一是财力有限。在维持政府机构日常运作的前提下，能够勉强保障民生已属不易，再要留出大额资金用于发展地方经济，如扶持企业、投资大型基础设施建设项目等确实存在难度。财政对企业

6、的奖励性资金额度较小，美其名曰“四两拨千斤，发挥财政资金的带动作用”，但从反面也反映出地方政府心有余而力不足的窘境。二是手段有限。支出财力不够，收入权限不足。地方政府在收入方面能够给企业开绿灯的只有水利建设资金等规模较小的收费项目，而地方税收减免审批权限也基本收归省一级，操作不灵活。相比之下，土地存量资产却是由地方政府直接控制，使用权、抵押权可以分开使用，直接就可以带来项目、资金，运作方式灵活，是地方政府调控宏观经济喜欢使用且不得不用的重要资源。地方政府在管理利用存量土地的过程中产生的风险主要表现为以下三种类型：1、宏观经济“被”调控的风险地方政府可以通过调节向市场

7、投放资源的多少来调控区域宏观经济，或刺激低迷、或抑制过热，使地方经济平稳发展。一个重要的抓手就是通过调节向市场投放的房地产项目用地的多少来调节区域房地产投资，最终达到调节房地产市场供求关系，平抑房价的过度波动的目的。近年来，在向公共服务型政府的转变过程中，为了保障地方政府在医疗、卫生、教育等公共服务支出上的政策性增长，财政压力越来越大。同时，在地方政府的扶持下房地产行业得到了飞速的发展，房地产用地的土地出让金收入、房地产业税收已成为地方财政收入中的重要组成部分。这部分收入的快速增长正好可以平衡收支、缓解压力，从而形成了地方政府与房地产业相互依存的局面。房地产企业