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1、论中国“行政强制措施”概念的演变及定位胡建淼内容提要本文基于中国正在制定“行政强制法”及这一立法背景所掀起的“行政强制法学”理论研究热潮,注意到行将制定的“行政强制法”将以“行政强制措施”与“行政强制执行”两大类强制行为为规制对象,通过对中国以往有关立法及法学研究的回顾,探索了“行政强制措施”概念的演变,进而对其立法和理论上的“定位”作了探讨。关键词行政措施定位为规范政府采取行政强制措施与实施行政强制执行行为,维护和保护国家与社会的公共秩序与利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害,制定“行政强制法”已从讨论“必要性”阶段进入到研究“操作性”阶段
2、。《中华人民共和国行政强制法》(试拟稿)已将提交全国人大常委会审议。行将制定的“行政强制法”既要规范政府采取行政强制措施,也要规范其如何实施行政强制执行。关于这一点,无论立法部门还是理论界已趋同一。正因此,准确、科学地定位“行政强制措施”显得特别重要。一“、行政强制措施”概念的演变在中国“,行政(强制)措施”一词的使用,最早出现在新中国“拨乱反正”以后的第一本行政法教科书即王珉灿主编的《行政法概要》上。该书第一次使用了“采取行政措施的行为”这一概念。但在当时尚无“具体行政行为”———在目前的中国行政法学中最为关键的概念之一,当时还未被写入法律———这一概
3、念的背景下,它是作为一般的“具体行政行为”的代名词使用的。①这一“首创”又被不少学者所接受和发展。②1989年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的公布,特别是1990①该教科书对它的解释是“:作为行政法学研究对象的行政措施,是指行政机关在进行行政管理活动时,对于具体事件所作的单方面的处理,是具体行政行为。⋯⋯行政措施作为具体的行政行为,与行政管理法规不同;作为单方面的行政行为,与行政契约不同。”见该书第112页。②如:应松年、朱维究编著的《行政法学总论》(工人出版社1985年版,第285-298页),郭文英、崔卓兰编著的《行政法要论》
4、(吉林人民出版社1988年版,第186-197页);叶必丰编著的《行政法原理》(湖北科学技术出版社1988年版,第157页);廖晃龙主编的《新编中国行政法原理》(大连海运学院出版社1990年版,第185-197页)等。34论中国“行政强制措施”概念的演变及定位年该法实施以后,该法第11条第(二)项的规定①对理论界关于对行政行为的认识冲击颇大,它最明显不过地表明“:限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施”行为,只是与行政处罚相并列的具体行政行为的一个种类,而不是一般意义上的具体行政行为本身。所以,1990年以后,已不再有类似教材、著作基于这
5、种意义而使用“行政(强制)措施”概念了。“行政强制措施”脱胎于“具体行政行为”之后,它又面临了第二个问题,即行政强制措施与行政强制执行的关系。在这一问题上,主要有两种不同的观点:第一种观点是,把行政强制措施看成是行政主体在行政执法中所运用的具有强制性的各种手段和方法,这些手段和方法有“执行性”和“管理性”之分,而“执行性”的措施就是“行政强制执行”。一种典型的解释是“:行政强制措施是指行政主体为保障行政管理秩序或为实现行政目的而凭借的各种强力方法或手段。它包括:(1)‘管理性’强制措施,即行政主体为了预防、制止或控制危害社会、公益、他人的行为或事件的发生
6、,采取的对有关对象的人身、财物或行为加以暂时性限制的手段或方法;(2)‘执行性’强制措施,即行政主体为促使或迫使义务人履行行政决定所确定的义务而凭藉的种种强制措施。”②另一种解释也许更加明了“:所谓行政强制措施是指行政主体对相对人的人身或财物予以强制而采取的各种具体手段或方法。即包括即时强制措施也包括行政强制执行措施。即实施行政强制行为的各种具体手段或者措施。”③这种观点的特点,主要在于把“行政强制执行”看成是“行政强制措施”的一个构成部分,它们是部分与整体的关系。第二种观点是,把行政强制措施看成不仅独立于行政处罚,而且与行政强制执行相并列的一种具体行政
7、行为。持此观点者,在他们的教材、著作中,必然把“行政强制措施”与“行政强制执行”作为并列的章节标题处理,④而且对两者加以区别。大多学者认为,行政强制措施与行政强制执行最根本的区别在于:前者是特定的行政主体,出于维持社会管理秩序的需要,预防或制止危害社会事件的发生,针对行政相对人的人身、行为、财产或其他权益所作出的限权性的强制行为;后者是指因行政相对人逾期不履行行政处理决定,有关国家机关对其采取强制手段,迫使其履行该义务的具体行政行为。下面的解释有一定①《行政诉讼法》第11条及该条第(二)项的规定是“:人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服
8、提起的诉讼:⋯⋯(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不
