综合执法改革下,基层执法困境及应对

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1、综合执法改革下，基层执法困境及应对（郭昱）2013年以来，综合执法改革推进至市场监管领域，2017年1月国务院印发了《“十三五”市场监管规划》，要求到2020年全面完成市场监管综合执法体制改革，市场监管格局进一步完善。丹阳市市场监督管理局自2014年底组建以来，在综合执法体制改革方面进行了有益探索，取得了一定成绩，但与改革的目标和要求仍然相距甚远，随着改革的推进，市场监管执法又出现了新情况、新问题。本文冀图通过对丹阳市市场监督管理局综合执法改革存在的问题进行深入剖析，并提出相应的措施和对策，为推动丹阳市市

2、场监督管理局综合执法改革的深入作有效借鉴。一、丹阳市市场监督管理局执法体制现状（一）综合执法改革现状根据丹政办发〔2014〕173号《丹阳市市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，丹阳市市场监督管理局划入了原镇江市丹阳工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局承担的职责；以及原由市卫生局承担的食品安全协调、组织查处食品安全重大事故等职责；文件要求整合后的丹阳市市场监督管理局加强涉及人民群众生命财产安全的产品质量和食品（保健品）药品安全的监管职责；整合市场执法力量，加强和完善市场执法体系，构

3、建市场监管长效机制，维护良好的市场秩序。改革后，新组建的丹阳市市场监督管理局对合并的行政职能按业务关联度、执法专业程度及执法简易程度等进行了不同程度地整合，发挥了综合执法的效益。目前，丹阳市市场监督管理局采取的是第9页共9页两级执法模式，一是局级层面建立以稽查大队办案、业务科室协办、分局配合执法机制，二是分局层面建立基层分局办案、业务科室协办、稽查大队指导执法机制。实际运行中，稽查大队更多承办的是政府及上级部门督办或跨分局辖区案件，案情复杂、案值较大及传销、违法直销、反不正当竞争等疑难、重大、新型案件；基

4、层分局负责辖区内上级转办、交办、监督检查、抽检检验、投诉举报、移送等来源的一般行政处罚案件。“两条线”执法办案模式，最大限度地将精干执法力量下沉到基层分局，解决了基层分局执法力量分散、人员不够、协调不足的问题。然而，机构的合并、执法力量的下沉，并不必然形成科学、高效的综合执法体制，正如巡视组提出的“‘三合一’市场监管改革‘合’而未‘融’”的局面未能有效破解”，目前市局内部机构的设置基本仍是按照三部门进行划分，各自承接原先工作，“各管一摊”的局面在机关科室、甚至基层分局还是较为明显的，综合执法效果并不尽如人

5、意，科学合理的职能融合才是破解综合执法效益的主旨所在。（二）人员构成现状就全局层面而言，人员构成上，人员素质与现行执法需求存在较大差距。丹阳市市场监督管理局现有在职人员287人，其年龄结构为：第9页共9页从上图可以看出，人员构成中49岁至58岁的人员有92人，占32%；39岁至48岁的人员有89人，占31%；29岁至38岁的人员70人，占24%；19岁至28岁23人，占8%。58岁以上的均为退二线人员，基本不参与日常工作；49岁至58岁的基本也不参与一线工作，主要承担日常辅助工作；39岁至48岁的为目前市

6、局主要构成力量，但占比仅为31%；90后为市局新生力量，但占比也比较少，仅为8%。从合并后梳理的权力清单来看，目前仅梳理原工商、质监、食品药品权力清单就有近1000余项，加之已经并入的食盐执法职权，以及即将并入的知识产权、物价等权力清单，实际需要履行的权力清单可想而知，而上述职权涉及千余部法律、法规、规章，而就目前的人员构成来看，要短时间内掌握这些法律、法规、规章并熟练有效开展工作，其难度可想而知。（三）工作承载现状第9页共9页丹阳市辖区目前各类市场主体合计89884户（数据统计截止2018年8月1日），

7、其中企业26340户，个体工商户63544户。各分局辖区经济户口分布如下图：各办案机构人员分布如下图：实际上丹阳市市场监督管理局持有行政执法证的人数仅为262人，完全处于执法一线的人员仅100余人，由此，实际平均每人负责监管的经济户口491户。加之新型违法行为层出不穷，各种专项检查应接不暇，投诉举报只增不减，承载的工作量大，基层监管、执法压力大，工作中难免顾此失彼。（四）行政执法现状第9页共9页2015年至2018年上半年度，丹阳市市场监督管理局承办的行政处罚案件数量如下图：从上图可以看出，行政执法案件数

8、量呈逐年下降趋势，虽然不能从案件数量来衡量执法效能，但是伴随着执法办案力度的减弱，给市场秩序带来的隐性影响已经显现出来，最直观的就是投诉举报量的持续增加，其中虽然不乏职业打假人的逐利性投诉、举报，但投诉、举报总体态势并不看好。从这些数量不多的案件来看，案件质量也大不如前。突出表现在程序意识不强、取证不规范不全面、案件定性不准确、说理不充分、处罚不适当等，这些给案件核审工作带来了极大的困扰，工作量几何倍增加，极大增加了行政复议与