银行系统论文：省联社管理体制改革模式思考

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1、银行系统论文：省联社管理体制改革模式思考根据＃＃年深化农村信用社改革试点方案，这场针对97年农信社改革遗留的产权不清晰（主要指合作制名存实亡）以及管理体制不顺（主要指央行既行使监管职能又行使行业管理职能）等问题的深化改革，主要设计内容是进一步改革产权制度和管理体制，明晰产权，规范管理，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。这一路径，学者普遍认为是政府主导的强制性的自上而下的机构演进模式，农信社此次改革也被赋予强制性制度变迁性质。循着这一路径设计，全国大部

2、分省农信社深化改革选择了省联社体制模式。在实际履职过程中，省联社作为省级政府的直属单位，由省级政府依法管理，并在省政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能，由于省政府、省联社、县联社三者的关系，行政管理权、行业管理权、企业法人权、出资人权（股权）四权的博弈，复杂交织，给省联社职能定位和履职带来诸多质疑，也引发了对省联社管理体制模式改革的进一步探索。一、现行模式下的管理现状经过5年探索实践，作为省级人民政府管理农村信用社的平台和载体，省联社做了大量卓有成效的工作，农村信用社整体扭亏为盈，历史包袱得到有效化

3、解；资产规模不断壮大，农业贷款余额突破万亿元，支农服务功能增强；资产质量明显改善，资本充足率不断提高，抵御风险能力增强；新的产权关系相对清晰，治理结构基本完善，经营体制得到改善，管理步入制度化、规范化轨道。形成了农村商业银行、农村合作银行、具有股份合作性质的县一级法人和县、乡两级法人等形式。不可否认，在省联社推动下，这场深化改革取得阶段重大成效。但在省级产权制度改革上，全国各省（不管是个别农商行、农合行，还是普遍的省联社模式）比较一致的均为由辖内联社（银行）出资发起的股份（合作）制。事实上，这是农信社本身被政策赋于多功能导

4、致的多目标冲突的结果。作为出资人，发起成立金融企业，追求盈利是其主要目标，必然要求商业化运作；而作为政府直属单位，地方金融发展需要和政策性金融服务是其目的所在，政策性功能居主导，行政权力得以放大。而两者往往难以统筹兼顾，加上政策理解以及实际执行的偏差，自然不可避免产生管理矛盾。在实际运作中，也由于上述顾虑和偏差，导致省联社纠缠于职能定位、职责边界以及规范履职等问题。二、省联社管理体制改革的决定因素（一）政府职能定位这一轮农村信用社深化改革有两点是显而易见：农村信用社交由地方政府负责后，中央政府对农村信用社明确了改革方向，对

5、农信社监管和行业管理有了明确分工，界定了人民银行、银监的监管和省政府的管理职责，这无疑是相对合理的制度设计；但同时，由于地方政府负有很重的风险责任，又缺乏应有的法律规范，行政管理成为最便捷，又能立即见效的方法。农信社省级管理体制的建立和管理等方面，都留有明显的地方利益印记。从省级党委、政府对省级联社的关系看，省联社作为直属单位，它的理事长、主任等都是由省委组织部考察任命的，省联社主要决策部署等必须经过省政府审批，这样的架构很像政府的一个行政管理部门。不难看出，这与中央政府的改革目标，客观上存在着反差。当然，政府完全不负责，

6、无政府状态的弊端也不利于形成有效的管理。国外合作金融发展显示，政府也在负责，只是负责的范围有严格的限制。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。实质上明确了政府的有限责任和服务职能。政府职能只有真正转换到服务上来，改革目标才能得以实现，农信社才能根本发挥作用。（二）产权制度取向如前所述现状，我国农村信用社管理体制改革存在的最主要的问题是产权主体参与信用社经营、管理和监督权力的缺失，形成一些人所谓的“权力倒置”结

7、构。这种“权力倒置”不仅是侵犯了社员的应有权利，同时也降低了社员对信用社改革的参与和认可程度。在比较典型的合作金融体系管理体制中，基本由三级机构组成。第一层次是基层农村合作金融机构，主要由农民、居民、企业法人等入股组成。第二层次是地区合作银行（相当于我国的省级联社），由基层合作金融机构入股组建。第三层次是中央合作银行，是合作金融机构全国性协调机构，由地区机构入股组建，部分国家由财政出资。它们之间不存在隶属关系，是相互独立的经济实体，只是在业务上存在关联。体系内上层机构，为下一级机构提供各种服务，如资金清算、员工培训、业务咨

8、询和代理业务等。同时，单一合作管理体制是严格遵循“三会制度”和合作制原则建立的。社员大会或社员代表大会是最高权力机构。我国农村信用社管理体制与国际通行原则恰恰相反。基层农村信用社虽由农户、信用社职工、城镇居民、个体户和部分企业入股，但各种经营、管理和监督权力却被政府、外部监管部门和各级农村信用社内部人掌