现代乡村治理中村规民约的机制和功能

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1、现代乡村治理中村规民约的机制和功能摘要：村规民约是现代农村治理的典范载体。当下村规民约由于过于侧重其“法治”？傩裕?往往成为基层治理的“工具”。基于村规民约的重要性，文章认为村规民约可以就村民关心的现实问题进行约定，在“法治”基础上，增强其发展动力。通过对当下农村治理中村规民约的功能、机制、问题进行深入探析，并结合村民实际生活之需要，以农村社会工作的有效专业介入，促进村规民约的完善，实现农村善治。关键词：村规民约机制功能社会工作中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号:1004-4914(2017)01-019-02“治理”一词的核心在于

2、多方有效参与。近年来，在农村经济发展、行政村落调整、农村共同体式微等背景下，尽管冇些村落对农村治理进行了有益的探索，但实现农村有效治理仍未全面铺开。其中，“村规民约”被认为是是法治、德治、自治“三治”结合的现代基层社会治理模式的典范载体，因而备受关注。对于村规民约的界定，普遍认为村规民约是村民进行自我管理、自我教育、自我约朿的行为规范。笔者认为，当下的村规民约过于侧重其“法治”属性，往往成为基层治理的“管约”、“工具”，其发展动力不足。村规民约可借鉴城市社区“睦邻公约”等形式，与“治理章程”等工具区别开来，就村民关心的现实问题进行约定，在倡导健

3、康文明的生活方式和习惯、促进公民社会的培育、营造良好的生活环境等方面发挥更大的作用。2014年以来，浙江省Q市率先全面幵展村规民约修订工作，1481个行政村陆续完成修订。本文基于对Q市的调研，对当下农村治理中村规民约的现状、问题进行深入探析，并结合地方实际提出应对之策，以促进村规民约的完善，推动农村善治。一、村规民约的机制和功能（一）内容和功能从功能性来看，一般认为，村规民约的制定和实施过程即应充分体现民主与法治，而在村规民约的框架下，村民也应“修身齐家”，从而实现村规民约对基层秩序和利益进行规范和调节。例如通过最常见的奖惩形式，发挥奖励的积极

4、引导功能和违规处罚的教育约束功能。总体而言，当前村民规约的“法治”特征尤为明显，而村民的自我约束融合的功能已经弱化。以T村力例，该村近年来大力发展乡村生态旅游，作为形象工程的标准配置之一，村规民约的大型喷绘被置于村口。然而大多村民只知道冇村约，对于村约的内容却完全不熟悉，在H常生活屮更多地在于自我保护，约束和激励的功能就无从谈起。从内容方面看，合法性是村规民约的首要要求。村规民约不和宪法、法律、法规相违背，不与党和国家的方针、政策相抵触，不得有侵犯公民人身权利、民主权利和合法财产权利。同时，村民公约要能够结合村里实际，具有操作性、合宜性等特征。

5、基于调査情况来看，冃前大多村规民约的内容综合性仍然很强，往往涵盖几乎所有的村务。在具体内容方面，禁止项、罚款项较多，倡导性条目较少。例如F村的村规民约中，只对考入大学和老年人涉及到奖励，在13个条目中就出现五次罚款项目。也要看到，有的村落将当下相关的“五水共治”、“生态家园”建设内容纳入村规民约，凸显了一定的时代特点。（二）产生和运行机制村规民约的机制主耍体现在制定的主体、制定程序、监督和执行三个层面。首先，村民应该是制定村规民约的主体。由村民大会或者村民代表人会讨论确定，报政府备案。其次，在制订程序上，浙江省综治办要求在广泛征求意见的基础上，

6、经村两委联席会议商议后，提交村民会议或村民代表会议表决通过，并按规定上报备案。如通过入户座谈、召开村民代表大会等多种形式，引导村民参与讨论和制定村规民约；最后，村规民约应在政府、村委会的监督下按照规约内容进行自我管理。调研发现，村委会依然是村规民约运行的主体。少数的“政治精英”在司法局等相关部门指导下，基于一定的范本，尽量结合本村实际，商议并制定形成。村民代表或者其他人员极少冇机会参与整个过程。特别是在实施和监督方面，村民认为几乎没有按照村规执行。村干部更多在于完成上级任务，缺乏将村规民约有效运行的能力。而村民也缺乏参与和监督的途径和能力，“没

7、用的，说不可以私自砍木头，还是有人砍，没人去举报，举报了对自己没有好处，没有人会干这样的事。”可见，村规民约在制定主体、制定程序、监督和执行方面都没能很好地落到实处。二、村规民约的现实困境（一）村规民约的现实困境第一，村民对村规民约的文化认同明显缺乏。村规民约往往被认为是村委会管理的工具，冗长的条文难以被理解和内化，大多以义务性的规定对村民进行约束，而忽略了对其自身权利的维护和保障，无法避免形式主义，难以有效执行。村规民约不应以简单的奖惩等形式成为村干部的管理工具，应是村民参与农村治理的载体，应该让村民看到村规民约可以并且能够发挥其积极的功能，

8、从而解除对村规民约的信任危机。第二，村民在村规民约的制定和运行中参与明显不足。村规民约的制定和执行机制无法落到实处。一方面，村委会主导村规民约的制定，