理顺央地关系问题刻不容缓(1)

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1、理顺央地关系问题刻不容缓央地关系的改革不可能一次定终身，最重要的是要建立起一个良好的协调机制，不断去协调磨合，不断地向前发展所谓地方自治就是一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权，然后有一套自我约束机制，自我约束债务。不然的话，所有的风险最后都会推给中央政府十八届三中全会提出的“全面深化改革”的总目标，要点有二：一是建设有屮国特色社会主义；二是耍推进国家治理体系和治理能力的现代化。按照我个人的理解，未来的奋斗目标就是建设中国特色社会主义的现代国家。现代国家包括两个层面：一是治理体系的现代化，二是治理能力的现代化。作为一

2、个现代国家，我认为必须处理好三大关系：一是政府、市场和企业的关系，就是政府跟企业的关系中间冇个市场；再就是政府和国民的关系，中间有个社会，也就是民主法治的关系；还有就是政府和政府的关系，也就是中央和地方的关系。在这三大关系中，目前中央与地方的关系已经到了非深入研究不可的时候。首先，以财税改革为例，目前有两种思路，一个是上收事权的思路；一个是下放财权的思路。可能是决策层认为这两种思路都有一定的道理，所以十八届三中全会提出要“发挥中央和地方两个积极性”。为什么会出现这样的情况，原因就在于，财税改革与金融改革存在着很人的差异，经过多年的研

3、究讨论，应当说金融改革的大方向是明确的，就是市场化，这已经在学术界和管理层达成了基本共识。但是，财税改革问题可以说是方向不明，到底是应当收权还是应当分权并不清楚。如果连改革的大方向都讨论不清楚，那么财税改革就很有可能走歪。其次，改革究竞如何来推动？我最近到南方调研，感觉到地方上改革的积极性非常强烈，金融、财税、教育等各个方面，改革的积极性都很高,但是地方上讲，很多事情都卡在了中央政府，这也不能做，那也不能试。改革成了抽象肯定、具体否定；地方政府想做，中央部门严格控制。今年夏季在山东济南的改革研讨会上，我画过一个图，按四个区间，横坐标

4、是试错和设计，纵坐标是基层和顶层。我的观点是，顶层试错风险可能比较大，而基层设计则有可能什么都做不了；因此一个比较好的组合应当是顶层设计加上基层试错。就是说，中央的顶层设计要和地方的改革试错实现良性互动，否则改革就会寸步难行。再次，地方政府债务将使现在的单一制体制面临巨大风险。打个比方,联邦制就好比一个大船，下面的一层一层的船舱Z间是打着隔断的，即使下面一个两个甚至十几个船舱进水了，也不一定会导致大船沉没，因为船舱之间是互相封闭的。然而，中国实行的是单一制，就好比是大船下面的船舱都是通着的，一旦一个船舱进水，就会很快漫延到各个船舱，

5、从而导致大船沉没。关于中国的地方政府债务问题，在2003年的研讨会上，我们列举一些数字后，媒体就惊呼，地方政府债务已经超过1万亿元了。2006年，财科所做了一个测算，地方政府债务大约到了4万亿元。到2010年是10万亿元，现在已经将近20万亿元了，增长速度之快，由此可见一斑！其实道理十分简单，在地方调研时，下面就讲：“我这个市平均1.7年换一个市长，你上级政府管着我的人财物，管着帽子，那我的政府债务上级政府不管谁管？中央政府不管谁管？”所以，中央地方关系走到今天，过去的传统体制将很难持续下去。专家们又提出“分级所有”，确实，现在让地

6、方政府发债就面临一个非常现实的问题一一要编制政府资产负债表。中央和地方如何划分资产？企业以前叫分级管理，将来不得不分级所有。我一直主张通过实行地方自治来加强地方自我约束。所谓地方自治就是一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权，然后有一套自我约束机制，自我约束债务。不然的话，所有的风险最后都会推给中央政府。这是非常危险的，需要高度警惕。最后，关于治理和管理的区别，我同意张文魁关于“重建屮国的央地关系”的观点，稍微不同的是，我觉得，民主选举还是要从基层做起，从地方口治做起。关于地方口治，教科书屮有一个说法就是“地方口治是民

7、主化的学校”，即民主选举一定要从基层做起。中国这么大一个国家，十几亿人，一定要从培养基层民主文化做起，然后逐步地往上走。否则的话,风险会很大。此外，如今很多专家都指出，现在地方最主要的问题是地方政府的公司化倾向。我承认地方政府公司化现象的确存在，但是治理的办法有两种:一种思路是回到计划经济，回到封建社会，靠自上而下一级一级地派巡视员去层层控制；还有一种是自下而上地进行民主治理。我认为，市场经济、民主法治和地方自治三位一体，共同构建现代国家的基本框架。为什么我不赞成一味地收权？因为我们现在搞的是市场经济。众所周知，计划经济是集中决策，

8、所以要收到中央政府；而市场经济是分散决策，与它相匹配的应当是一个分权的体制。为什么地方自治很重耍？从国际经验讲，虽然实行联邦制的国家并不多，但有一个特点一一都是大国。但凡大国，大都实行联邦制。比如，国土面积前十位的大国中有八个是联邦制