生态文明体制改革的重大举措

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1、生态文明体制改革的重大举措董祚继习近平总书记在十九大报告中指出：“改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”按照报告精神，十九大后生态文明体制改革料将提速，生态环境监管体制改革成为重中之重，改革方案渐露端倪。1生态环境监管体制框架逐渐明晰改革生态环境监管体制一直是理论界重点探讨的课题。2013年11

2、刀，十八届三中全会《决定》提出，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所冇国土空间用途管制职责”。生态环境监管体制由此进入国家改革议程。习近平总书记就《决定》有关内容作出了说明。“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有制自然资源资产的所有人不到位，所有人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所奋者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源

3、资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”习近平总书记所做的说明把健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制的必要性、二者职能及和互关系讲清了。经过深入研究，2015年4月和9月，中共中央、国务院先

4、后出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，系统部署推进生态文明建设特别是体制改革工作。《生态文明体制改革总体方案》明确：“健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分幵和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。”“完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责

5、。”“完善环境保护管理制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不冋层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制。”此后，按照党中央、国务院部署，有关部门和地方抓紧推进顶层设计和试点探索。《自然资源统一确权登记办法（试行）》《自然生态空间用途管制办法（试行）》等一批制度陆续推出。江西、贵州等试点省份相继出台国家生态文明试验区方案，提出整合组建W有自然资源资产管理机构。

6、到这次习近平总书记在十九大报告中提出“三个统一”的要求，我国生态环境监管体制的总体框架基木明朗，即设立统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的国有自然资源资产管理机构、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的B然生态监管机构、统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责的生态环境管理机构，相互独立、和互配合、和互监督，井同落实生态环境监管任务。笔者认为，设立专门机构并由其负责三个“统一行使”，在实践中可能面临一些困难障碍。其原因有如下两方面:一是现阶段污染防治、资源监管和资产管理任务都很繁重，特别是面临打好污

7、染防治攻坚战的历史重任，不宜分散精力;二是只设一个机构，不符合“所有者和管理者分开”的原则。2健全国家自然资源资产管理体制重在发挥我国自然资源公有制优势经过长期探索实践，我国逐步建立起公有制为基础、国家所有制和集体所有制并存、所有权与使用权相分离、平等保护各类产权的自然资源权利制度。我国《宪法》规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外

8、，属于集体所有”“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。上述规定对于维护国家和社会利益、推进工业化城镇化现代化发挥了基础支撑作用，成为屮国特色社会主义制度的重要组成部分，是我国重要的制度和政治优势。但随着经济社会发展，现行自然资源资产管理体制出现了一些问题。自然资源资产管理体制的突出问题表现在:全民所有自然资源的所有权人不到位，尽管法律规定全民所有自然资源资