政权性质、政企关系和政市关系

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1、-政权性质、政企关系和政市关系：　　转型期中国地方政府经济行为经验研究的三维视野⊙雷志宇 一　引言　　改革开放近三十年来，中国的地方经济增长一直令人喜忧参半，一方面，稳定的增长表明二十多年的改革已经取得了相当的成就，市场化的有序进展和制度的持续创新与资源优势相结合，创造出了巨大财富；另一方面，各种结构性的扭曲突出，经济增长与巨额交易成本相伴随，不受遏止的政治权力不断发挥其强大的力量，在某种程度上显示出其对企业和市场阻碍甚至掠夺的本性。中国地方经济进一步增长面临的隐患和陷阱使得对转型期中国地方政府经济行为的规范研究具有相当的重要性。但是，规范研究是以经验描述为基础的，只有

2、对转型期中国地方政府的实际经济行为进行经验研究，才能有的放矢的提出规范建议。因此，本文从地方政权性质以及地方政府与企业和市场的关系入手，对国内外关于转型期中国地方政府经济行为的经验研究进行了粗略的概括和述评，并在此基础上指出了对转型期中国地方政府经济行为进一步研究的思路。二　相关研究（一）地方政权性质1.政权经营者　　张静用「政权经营者」这一概念来界定基层政权的基本性质，以分析其在转型过程中的经济行为。张静认为，在市场经济发展过程中，上方授权的事实创造了加强基层政权构建集团（经济）利益的条件。这些条件包括：各种上方授权的行动地位─资源地位（资源由国家提供、国家默许的税收

3、权、基层资金管理权等等）；代表地位（在行政区划中当然代表一个行政单位─村庄或乡镇的身份，不是基层政权中的干部，不可能通过其他管道得到这种代表身份）；组织和决策地位（组织集会活动，形成议决议案、制定程式、收集资讯、联络他人的合法身份）。1.---所有这些地位，在市场发展中都成为具有价值的像征资本。这使得基层政权不必依赖地方体（locality）本身而主要是从干部的经历及身份中获得配置性和权威性资源。张静认为，基层政权的组织头衔、集体代表等公共地位，很自然发展出其对公共资产的合法运行权，因此，基层政权一个引人注目的新角色是「从事经营，成为经济行动者」。这种新角色，一方面，如

4、同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）。　　张静指出，与普通经营者不同，政权经营者可以无偿或像征性地有偿使用房产、土地和资金等公共资源。换句话说，对这些公共资源的使用，基层政权不需要运用市场信誉及其偿还能力，而是运用它的「政权」地位来获取。政权地位意味著「公」，意味著经营公共资源的合法性，意味著向公共集资的合理性，意味著其占有的「公有」性质。然而，当「公」的产业投资失败时，则往往由「公共大众」承担损失，政权经营者自己不必承担赔偿的责任。换言之

5、，它没有风险，只有收益。2由于政权经营者占有的独特地位和优势条件，它们日益成为远离国家利益和社会利益、脱离行政监督和社会监督、相对独立但内聚紧密的资源垄断集团。2.代理型政权经营者和谋利型政权经营者　　在张静提出的政权经营者概念的基础上，杨善华和苏红从基层政权与上级政府或国家之间的关系出发，分析了市场转型背景下乡镇基层政权角色的转变过程。他们认为传统的政权形式─人民公社其实也是一个典型的「政权经营者」。因为在以生产资料公有制为基础的计划经济体制下，经济和社会的一切活动都是在政府计划以及推动这种计划的行政权力的制约下展开的。作为生产资料像征性的所有者，人民公社不仅是社会经

6、济发展的组织者和管理者，而且直接卷入生产经营单位的经济活动，例如负责所属企业生产任务的安排，对资金、物质和劳动力进行调度等。但是，尽管人民公社扮演著政权经营者的角色，它本身并没有多少独立的利益，实际上，它的经营只是一种代理式经营，它是在「代国家经营」，因此，可以将这种政权称之为「代理型政权经营者」。3.---　　杨善华和苏红认为，20世纪80年代以来的财政体制改革使乡镇政权获得了谋求自身利益的动机和行动空间。乡镇政权同时扮演著国家利益的代理人和谋求自身利益的行动者的双重角色。这个时候，乡镇政府直接参与经营活动，其目的既不是为了(至少不是完全为了)完成国家的指令，也不是为

7、了社区的福利，而主要是为了满足本乡镇政权这个利益集团的利益。乡镇政府不是将自己应该担负的公共管理事务看作自己的主业，而是将经济活动看作是自己的主业。它依靠行政权力来经营乡镇企业，组织庞大的权力关系网络，以获取更多的资源，控制更多的资产。换言之，改革以来的乡镇政权因其自身利益的出现而具有不同于以往基层政权（人民公社）的特性，他们把这种特性概括为「谋利型政权经营」，以区别于改革前的「代理型政权经营」，相应地，他们认为可以用「谋利型政权经营者」来概括转型期地方政府的现实角色。43.进取型地方政府、保护型地方政府和掠夺型地方政府　　周业安和赵晓男