同病同源：医改、教改与传媒改革的比较制度分析

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1、同病同源：医改、教改与传媒改革的比较制度分析关键词：传媒改革医疗改革教育改革比较分析［摘要］:从行业性质来看，医疗、教育与传媒业在传统的计划经济体制下都是提供公共服务的事业部门。1979年前后随着企业化管理的实施，这些单位变成了政府管理下的市场主体，兼具公共性与盈利性的双重属性。事业单位与企业化管理的结合生成了一种独特的二元体制。正是这种二元体制导致了政府和市场的双重失灵。尽管行业属性不同，其表现出的逐利趋势与公益性丧失却大体相同。从比较制度分析的视野看，这三个行业的病灶有着共同的制度根源。由于模糊了医疗、教育与传媒产品兼具公共物品与私人物

2、品的多样性特征，导致了政府管理的错位。二元体制下的市场化因此成为一种伪市场化，无法解决食利集团的公益伪装和政府俘获问题。公共物品与私人物品的边界也是政府与企业的边界，厘定这种边界，使政府与市场主体在公益与盈利领域各司其职是改制的关键。西方的新公共管理运动可以为我们提供借鉴。医疗、教育与传媒行业与我们的生活悉悉相关。从中国的社会组织分类来看，文教科卫等领域是典型的“事业单位”。按照1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位主要是指为促进社会进步、丰富人民文化生活、增进社会福利等提供公共服务的社会组织。不过目前这些为增进

3、社会福利的社会组织却成正在成为人民公敌，择校难、上学难、看病难、获取公共信息和公共服务难等问题始终困挠着民众。当我们看到中国人均输液8瓶，抗生素使用全球第一，择校费、借读费居高不下、高校批发文凭、媒体与房产商合伙哄抬房价忽悠百姓，医生拿红包、老师拿红包、记者也拿红包等等这些新闻时，我们不得不思考：为什么本当提供公共服务的医院、学校还有媒体，变成了唯利是图且不负责任的商业机构？为什么这些良心行业不约而同地缺乏了良心？这些问题仅仅是医生、教师或者记者缺乏“道德的血液”还是有着更为深层的原因？这三个行业呈现出的问题是否又有着共同的制度根源？回答这

4、些问题需要我们引入一种历史的、比较的制度分析的视野。一、穷则思变：从事业向产业的过渡文教科卫等具有很强的共性，不仅表现在他们的事业属性，也表现在他们的管理模式与转型方式上。从行业性质来看，医疗、教育与传媒业在传统的计划经济体制下都是提供公共服务的事业部门。它们具有以下几个特征：第一，由政府部门主办并主管。学习苏联体制，我国对社会公共事务的管理采用“政府办事业、政府养事业、政府管事业”的方式。在传统的体制下，政府是医院、学校和媒体唯一的所有者和经营者，产权结构单一，权责关系明确。医院、学校和媒体单位是政府权力的延伸，承担了政府管理社会的职能。

5、1949年后，国家通过取缔私人资本和国有化，把几乎所有的大中小学校都变成了公办学校、所有的医院都变成了公立医院、所有的媒体都改造成了国有媒体。以医院为例，我们可从各个时期不同所有制机构的就业人数来看医疗所有制结构的变化。再以报纸为例，1950年全国各类报纸有382种，其中尚有私营报纸58家，1951年全国报刊增至475种，而私营报纸减为25种，1952年年底完成了报纸的公营合营。到1954年10月，全国报纸248种，全部都变成了国营报纸。[1]教育行业也是如此。1952年9月，教育部按照中共中央指示，逐步将全国私立中小学改为公立。当时全国有

6、私立中等学校1412所，教职工万多人，学生万余人，占全国中等学校学生总数的26%;有私立小学8925所，教职员工万多人，学生160多万人，占全国小学生总数的3%。接办私立中小学的工作到1956年基本结束。高等学校私立的原有65所，在1952年开始的院系调整中全部改为公立。[2]这种一大二公的体制是三个行业改制前共同的逻辑起点。第二，一切活动遵循国家计划。政府通过设立教育部（教育局）、卫生局（卫生部）和新闻出版局、广电局（厅）等管理文教卫行业，对他们发号司令，限制并抑制这些部门的独立倾向。学校的课程设置、医院的仪器购置、媒体的版面调整等都需要

7、上级的指导和批准。医院、学校及媒体只需要忠实地实施国家计划，贯彻国家的方针政策。在这种体制下，医院、学校及媒体完全成为主管部门的附属机构。如计划经济时代的中国高校，由中央有关部门和地方政府或行业分别办学，并直接管理高校，经费的下达、使用、学校编制、教职工待遇、专业设置、课程结构、教材编写、招生、毕业分配等全由政府主管部门决定，大学成为政府的附属单位。上级对下级是“统、包、管”，下经对上级是“等靠要”。[3]—切活动听从上级的安排，完成没有办学自主权。教育表现为一种上层建筑和意识形态控制的重要手段，基本上是一种封闭的系统。[4]第三，人员列入

8、国家编制，经费依靠财政拨款。在文教科卫领域中的工作人员一般列为国家事业编制。人员的任命、调动、专业技术职称的评定等都由主管机构认定。人员的工资、福利、住房等也由国家负责。所需经费