土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨张丽

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1、土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨张丽仙居县住房和城乡建设规划局浙江台州317300摘要：在经济的不断发展的背景下，城乡之间的距离也在逐渐的被拉近，面对土地资源缺乏的情况，城乡规划更能体现其重要的作用。而在城乡建设中土地利用是重要内容。所以城乡规划能否顺利实施的基础就是土地资源的管理和规划的质量。木文首先阐述城乡规划中土地资源的使用问题，然后重点分析土地规划管理与城乡规划实施之间的关系。关键词：土地规划管理；城乡规划；实施关系.1八—刖目土地规划管理与城乡规则实施其核心都是对土地的管理，但是由于起步不同，两者各有特点。城乡规划起步较早，伴随着几十年的城乡建设过程而

2、不断成长起来，不论是专业的指导理论还是实践经验都I•分地丰富翔实；但是土地规划管理则是近几年才兴起的一个概念，其主要的思想就是要在保证建设用地的前提下，保护耕地，因此最近几年土地规划管理也越来越受到政府的重视。一、两个规划的核心矛盾与原因1、土地规划的指标分配与城市规划的科学性现阶段，在城市规划学术相关的交流活动中，许多学者已经认识到，土地规划缺乏一定的科学性，从而弱化了城市土地规划的严谨性。受到中央对地方管制的严格朿缚，十地规划与城市规划之间的冲突逐渐增大。同级政府对土地规划和城市规划进行组织编制，而且上报程序和部门协调的程序也基木相似。但是在实际工作中，两规却始

3、终存在分歧，很多问题得不到统一。土地规划的核心内容体现了上级政府的分配意愿，而城市规划更多体现了地方政府的发展意愿，这是两者易出现分歧的根木原因。另外，无论是新增用地的批复还是未来用地审批,地方政府都无自主权，要受到上级政府部门的控制与统一管理。由于城市土地规划的科学性遭到了质疑，因而近些年，我国也出台了一些政策，对土地总规划和城市规划进行了严格控制，并对集镇和村庄的规划管理做出了调整。对建设用地的指标进行分配，主要0的是对地方的圈地热现象进行控制，但是，由于在土地规划中，建设用地总量和中心城镇的建设用地在规模确定层面还受到严格的约束，因而使得土地规划和城镇用地指标

4、上存在一定冲突。每个城市的用地规划指标还深受本地区的经济发展状况影响。在土地规划分配工作中，反应了自上而下的管理与控制思想，看似缺乏一定的科学性，但是在经济高速发展的背景下，该管理方式还依然是一个有效手段。2、建设用地布局的集中与分散之争土地资源集约开发是土地规划的原则，在经济发展中，多个文献都蕴含了人U向城镇集中，工业向园区集中的思想，而中心城镇与开发区极化发展则是集中布局的体现，但是分散化布局则是当前土地规划的真实反应。0前，土地规划编制把土地利用现状变更调査成果作为了基础，由于在土地规划过程中，未能对村镇建设用地的布局做出主动谋划，因而相关的调查结果还保留了分

5、散于广大农村地区的建设用地。同吋由于编制层级下移，导致土地规划图表达较为细碎。土地规划图是开展土地相关工作的重要执法依据，但是一些分散的布局，不符合土地空间集聚的要求，因而在编制土地规划图吋，会受乡镇意愿因素的干扰。在县级和地级地方政府的干预下，对城市总体规划过程进行编制，并在很大程度代表了市级政府和县级政府集中资源建设中心城和外围产业新城的发展意图。在城市总体规划布局中，主要对新城和中心城着重进行了合理安排和长远考虑。为了更好地解决土地建设布局冲突，在土地规划管理中引入扩展边界与规模边界的概念，使建设用地在规划中达成了共识。但是随之而来的就是禁、限区域内的建设用地

6、安排问题。通常情况下，农民用地和山水资源等保护区被划入到了禁建区域内。土地规划除了对农田进行了刚性的保护外，也对其他建设土地做出严格控制要求。二、土地管理手段是保障城乡规划冇效实施的重要措施1、城乡建设用地增减挂钩与村镇规划虽然现阶段我国部分地区在开展土地规划吋，农村建设用地基本维持在现有水平之下，但是在实践过程中却是利用城市和农村建设用地增减挂钩方式来实现居民点拆除和合并，并不断引导广大农村居民点逐渐向城镇集中。0前，促使各地区城乡建设用地增减挂钩的主要动力为：下达到县级政府的新增用地计划无法满足实际用地需求，因此可将拆除、合并，农村的相应用地指标应用在城镇土地规

7、划中。实际上，国土资源部门推行农村建设用地增减挂钩的主要0的是对农村建设用地存量进行盘活，进而对城乡用地布局、结构进行统筹和优化，并在保证耕地总量动态平衡条件下，进一步缓解城镇建设用地紧张状况。但是，部分地区增减挂钩在实践过程中却违背了相关政策的初衷，片面追求城镇建设用地指标最大化，不仅进一步加大了生活成本，更加无法让多数人享受由增减挂钩所带来的增值和收益。部分地区其至出现“农民被上楼”的现象，一定程度上使建设用地增减挂钩政策受到社会各界的质疑。在城乡一体化大背景下，农村不断融入城市，且农业现代化高速发展，建设用地增减挂钩作为促进新农村建设的主要政策，在很多地区