探析新型城镇化与乡镇行政管理体制改革

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1、探析新型城镇化与乡镇行政管理体制改革在我国既有的财政体制下，乡镇一级财政长期处于吃饭财政或要饭财政状态。然而，乡镇政府承担着繁重的经济发展和社会管理的职能，由于财政能力的窘迫，长期疏于公共品及服务的提供，致使城乡差距不断扩大。新型城镇化的价值理念是以人为本，强调城乡基本公共品的均等化以及资源节约、环境友好，这对乡镇政府提出了转变职能和加大公共服务投入的要求。政府职能及财政能力与行政管理体制的制度安排密切相关，而行政管理体制的重要内涵是不同层级政府间的权责分配问题。传统的奥茨分权定理认为，地方公共品及服务提供的有效性仰仗于权力的下放，而中国的实践出现了强镇扩权和乡财县管等不同

2、取向的改革试验。基于中国国情，为了践行新型城镇化的价值理念及基本任务，权力下放是否能够使乡镇政府更好地转变职能以及更有效地提供公共品及服务？这就是本文研宄的核心问题。为此，本文基于对乡镇行政管理体制及政府职能演变的梳理，以及对我国东、中、西部地区的一些乡镇的实地调研，针对新型城镇化要求的特点，分析既有乡镇行政管理体制所面临的问题或挑战，进而从理论和实践两个方面回答本文提出的研究问题。、乡镇行政管理体制的状况及问题在1979年改革开放之前，我国基层实行的是人民公社的政社合一管理体制。1983年，中共中央发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在基层取消人民公社，建立乡镇政

3、府。到1985年，全国基层基本完成由公社到乡镇的转变，并实行县乡分灶吃饭的财政体制，乡镇政府作为一级财政单位的行政地位得以确立。与先前的人民公社制度相比较，在1980年代全国自上而下的放权让利的体制改革背景下，乡镇政府能分享少量工商税费，以及大部分农业税费、屠宰税、筵席税等，乡镇政府的财力有较大提高。但是，1994年的分税制改革后，各级财政再次向上集中，乡镇政府的财力受到较大影响；在2005年中央决定取消农业税及农村不合理的收费后，乡镇政府的财政来源进一步萎缩，出现所谓乡镇财政哭爹叫娘的现象。根据经济发展程度的不同，乡镇财政表现为吃饭财政和要饭财政两种情形，前者大多出现在沿

4、海发达地区，而后者则是广大欠发达地区的写照。所谓吃饭财政，就是指政府的可支配财政收入基本只能满足人员工资和政府运转的行政开支，用于社会服务和经济建设的部分很小。需要指出的是，这个现象并非源于乡镇的经济实力，而是源于既有财政体制。以J省K市（县级市）L镇为例，三个主要税种，增值税除去中央拿走75%外，剩下的25%中，省里拿走12.5%，县级政府再分走一部分，实际镇政府只能分到7.5%;所得税与增值税类似，镇政府实际只能分到12%;营业税虽然镇政府能分到的比例较大，但近年来推行营改增，营业税的税基大幅下滑。在此财政体制下，L镇2011年全口径财政收入8.9亿元，本级政府享有的可

5、支配财政收入不到4亿元。其中维持行政开支就需要3亿多元，真正能用于各项建设的不到1亿元，远不能满足发展的需要（数据来源于2012年笔者对L镇的实地调研）。所谓要饭财政，即因经济欠发达而自身生财能力弱，乡镇政府的行政开支都要依靠上级政府的补助。以H省G县Z镇为例，2013年乡镇全口径财政收入1000万元左右，尽管县政府在自己权限内把大部分财政收入留给乡镇政府，乡镇政府也仅分得400万元左右，财政缺口仍有350万元左右，自己无力解决财政供养人员及政府运转的行政开支问题，只能依靠上级政府的转移支付或其他补助来解决（数据来源于笔者2014年10月对Z镇的实地调研）。尽管财政能力非常

6、有限，乡镇政府的职能却是全能的。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇政府的职能可以概括为:（1）执行本级人大和上级行政机关的决定和命令；（2）执行本行政区内的经济社会建设计划；（3）其他保障人民生产和生活的职权。从这一论述可以看出，乡镇政府要承担辖区内经济社会发展的全面职能。在我国纵向政府间的职责同构的体制背景下，实际上各级政府之间缺少明晰的职能分工。在长期以经济建设为中心的大背景下，相关激励和约束形成一种发展机制，促使各级政府凸显其经济职能，乡镇政府也不例外。在各种自上而下的经济增长考核指标压力下，加之财政能力不佳的状况，导致乡镇

7、政府经济发展职能导向强，而社会管理职能导向弱的局面。显然，基于财政体制及发展机制，既有乡镇行政管理体制是一种权责不匹配的体制，亦即财政能力与行政职责不匹配，从而导致乡镇政府出现职能偏差的问题。为缓解财政窘迫的压力，招商引资几乎成为重中之重的工作任务，既无力也无心去认真有效地提供乡镇公共品及服务，长期以来乡镇政府在教育、医疗、环保等方面的责任不到位。有的学者通过对江西、河南的乡镇财政进行案例研宄认为，财政体制的收入上收机制和农村教育支出的乡镇支出为主，造成了乡镇政府沉重的财政负担，进而造成教育发展迟缓②。在对国内知名