乡镇行政管理体制改革与创新探析

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1、乡镇行政管理体制改革与创新探析韩亮（三峡大学政法学院，湖北宜昌443002）摘要：今年年初，中央“一号文件”的出台，标志着“三农问题”开始寻求全面破解之道和依赖综合改革，对此，官方和学术界都表现出了极大的关注。解决三农问题的关键问题之乡镇治理和乡镇行政管理体制的改革，也需要有重大突破和实质性进展。当前和今后一个时期，我国乡镇行政管理体制改革要解决的主要问题是重新调整和明确乡镇政府新的凭色和功能定位，转变农村治理的旧思路，解除农村社会的压力环境，深入推进乡镇行政管理体制改革，为农村和农业发展色设优良的制度

2、和政策环境。关键词：乡镇政府；行政管理；变革；创新中图分类号：D631.12文献标识码：A文章编号:一、乡镇政府面临体制困境的政治成因分析.乡镇政府面临的困境的表现是多方面的，大体上包括了官方和学者们广泛关注的乡镇政府机构臃肿，人员膨胀，权力扩张，腐败蔓延，财政入不敷出、负债运行，合法性降低，政权组织出现的功能性变异和结构性退化等方面，这些困境从根本上说是体制和政策性产物，因而可以称Z为体制性闲境。造成这种闲境的原因也十分复杂，英政治成因，笔者以为有以下几点。1、控制型的农村治理思维我国自秦汉置郡县以來

3、，历史上多数朝代都是“皇权止于县政”。新中国成立以后，在工业化初期1958年建立了政社合一的人民公社体制，历史上第一次使代表国家权力的党政权力下设到村⑴。国家权力从上至下延伸、扩展到基层，渗透到农业社会的方方而而，必然产生的结果是，需耍以物化的形式作为载体來维系权力的稳固和正常的运行，政府耗费人量的行政资源，形成了以对农民的强力控制和限制流动为主要的特征农村治理形式。“在相当长的吋间内，政府以强力控制和搞运动的形式进行治理，虽然保持了政治稳定，但却付出了经济发展缓慢的沉巫代价，形成了超稳定强制”[2Io

4、过去政府对农村的治理方式着眼于社会控制，而不是社会管理和社会引导，这种治理思维是今天乡镇政府面临困境、产生一系列问题的根本政治原因。当它全面落实在现实政治实践中，就必然导致强大的“全能政府”。2、全能主义政府组织形态乡镇政府是我国行政组织体系的末梢，它的设置模式深受小央政府全能主义政府形态的影响。全能主义形态在乡镇一级政府体现的完整而充分：（1）在政府职能方面，乡镇政府在农业经济发展、乡镇企业管理、镇村建设、计0收稿日期：2004-10-13図作者简介：韩亮（1981-）,湖北广水人，主要从事政治学与行

5、政管理学研究。1671-9697（2004）06-0061-03划生育、义务教育、民兵训练、五保供养等儿乎所有农村事务都设冇管理职责和权限；（2）在政府运行方面，政府习惯于的封闭决策，导致政府决策的风险和寻租腐败的机会增加，农民缺乏对公共爭务的知情权、监督权乃至参与权；（3）在政府行为方面，政府权力往往不受限制，在农村社会常处于无边界行使的状态，政府越权行政、违法行政等现彖比较突出；（4）在政府规模方面，乡镇政府机构林立，人员臃肿，普遍超编，管理成木高；（5）在政府责任方面，乡镇政府对辖区内的农民严加管

6、制，并将Z视为主要职责而对政府自身却往往疏于约束，权责不一致，责任机制不健全。3、压力型体制下的政府运行模式一级政治组织（县乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而釆取戢化的任务分解的管理方式和物质化的评价体系。县乡党委和政府把这些任务和指标层层彊化分解，下派给组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方而的奖励，辅以众多“一票否决”制的实行，农村各级组织就口始至终都在这种评价体系的沉巫压力下运行。荣敬本等人把这种体制称为“压力型体制”⑶。在压力型体制下，各级政府将甲权

7、下移，最终都落在行政链条最末稍的乡镇上。政府的精力被消耗在完成上级任务和应付人量的检查上，往往出现这样的怪现彖：乡镇政府时时感到人手奇缺，需要突破编制的限制雇人办事;但同时人浮于事的状况却越來越严重。压力型体制造成的另一个顽症是，镇村干部不光要负责管理本区域的日常事务，而且要为本地区社会稳定和经济发展负责，乡镇领导干部出于自己升迁、政绩等考虑，大搞一些''而子工程”、“政绩工程”，各地劳民伤财的行政行为屡见不鲜，屡禁不止。4、隐性存在的乡镇政府门利倾向政府作为国家公共权力的代表机关，应代表着国家和社会的

8、整体利益。但在地方尤其是乡镇一级政府，行政机关除代表着国家和社会的整体和公共利益以外，往往还隐性存在着口身的特殊利益。谢庆奎指出，当各级国家行政机关存在的小团体利益及英领导人的个人利益大于国家利益时，推进行政体制改革就会十分闲难⑷。在我国川西部广大农村地区，乡镇财政常常表现为短缺型财政，有的其至长期负债运行，政府有限的收入主娈用来“养人”而不是“做事”。财政的分配权掌握在本级政府手中，在这种情况下，不论在逻辑上还是在实践中，者

9、:极易形成优