新型城镇化与乡镇行政管理体制改革_殷存毅

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1、6新型城镇化与乡镇行政管理体制改革殷存毅杨勇摘要:乡镇行政管理体制的改革既是一个重要理论问题，也是一个重大的政策课题。目前，乡镇政府财政能力不足和政府职能不到位，以及发展模式的不科学等问题，表明我国现有的乡镇行政管理体制难以满足新型城镇化的要求。分权与基层公共服务的改善并不具有必然的因果关系，而分权可能导致基层经济发展的低效率;我国的乡镇行政管理体制改革取向，应以加强县级政府的经济社会发展统筹为主，同时发挥乡镇政府在公共品及服务提供方面的信息优势。关键词:行政管理;新型城镇化;乡镇改革中图分类号:D63文献标识码

2、:A文章编号:1000—8691(2015)02—0006—06在我国既有的财政体制下，乡镇一级财政长期对新型城镇化要求的特点，分析既有乡镇行政管理处于“吃饭财政”或“要饭财政”状态。然而，乡镇政体制所面临的问题或挑战，进而从理论和实践两个府承担着繁重的经济发展和社会管理的职能，由于方面回答本文提出的研究问题。财政能力的窘迫，长期疏于公共品及服务的提供，一、乡镇行政管理体制的状况及问题致使城乡差距不断扩大。新型城镇化的价值理念是以人为本，强调城乡基本公共品的均等化以及资在1979年改革开放之前，我国基层实行的是人

3、源节约、环境友好，这对乡镇政府提出了转变职能民公社的政社合一管理体制。1983年，中共中央发和加大公共服务投入的要求。政府职能及财政能出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在基力与行政管理体制的制度安排密切相关，而行政管层取消人民公社，建立乡镇政府。到1985年，全国理体制的重要内涵是不同层级政府间的权责分配基层基本完成由公社到乡镇的转变，①并实行县乡问题。传统的“奥茨分权定理”认为，地方公共品及“分灶吃饭”的财政体制，②乡镇政府作为一级财政服务提供的有效性仰仗于权力的下放，而中国的实单位的行政地位得以确立。

4、与先前的人民公社制践出现了“强镇扩权”和“乡财县管”等不同取向的度相比较，在1980年代全国自上而下的“放权让改革试验。基于中国国情，为了践行新型城镇化的利”的体制改革背景下，乡镇政府能分享少量工商价值理念及基本任务，权力下放是否能够使乡镇政税费，以及大部分农业税费、屠宰税、筵席税等，乡府更好地转变职能以及更有效地提供公共品及服镇政府的财力有较大提高。但是，1994年的分税制务?这就是本文研究的核心问题。为此，本文基于改革后，各级财政再次向上集中，乡镇政府的财力对乡镇行政管理体制及政府职能演变的梳理，以及受到较大

5、影响;在2005年中央决定取消农业税及农对我国东、中、西部地区的一些乡镇的实地调研，针村不合理的收费后，乡镇政府的财政来源进一步萎作者简介:殷存毅(1955～)，男，清华大学公共管理学院教授，博士生导师。杨勇(1984～)，男，清华大学公共管理学院博士研究生。①田江锋:《“撤社建乡”对农村改革发展的重要意义》，《求知》2014年第8期。②“分灶吃饭”是相对于“大锅饭”而言的，其实质含义是各级政府自负收支。参见沈立人:《“分灶吃饭”和分税制评议》，《财贸经济》1987年第11期。③晓宇:《让地方的归地方，让中央的归

6、中央》，《经济研究参考》2012年第42期。72015.02缩，出现所谓“乡镇财政哭爹叫娘”③的现象。根据制，促使各级政府凸显其经济职能，乡镇政府也不经济发展程度的不同，乡镇财政表现为“吃饭财政”例外。在各种自上而下的经济增长考核指标压力和“要饭财政”两种情形，前者大多出现在沿海发达下，加之财政能力不佳的状况，导致乡镇政府经济地区，而后者则是广大欠发达地区的写照。发展职能导向强，而社会管理职能导向弱的局面。所谓“吃饭财政”，就是指政府的可支配财政收显然，基于财政体制及发展机制，既有乡镇行入基本只能满足人员工资和政

7、府运转的行政开支，政管理体制是一种权责不匹配的体制，亦即财政能用于社会服务和经济建设的部分很小。需要指出力与行政职责不匹配，从而导致乡镇政府出现职能的是，这个现象并非源于乡镇的经济实力，而是源偏差的问题。为缓解财政窘迫的压力，招商引资几于既有财政体制。以J省K市(县级市)L镇为例，乎成为重中之重的工作任务，既无力也无心去认真三个主要税种，增值税除去中央拿走75%外，剩下有效地提供乡镇公共品及服务，长期以来乡镇政府的25%中，省里拿走12．5%，县级政府再分走一部在教育、医疗、环保等方面的责任不到位。有的学分，实际

8、镇政府只能分到7．5%;所得税与增值税类者通过对江西、河南的乡镇财政进行案例研究认似，镇政府实际只能分到12%;营业税虽然镇政府为，财政体制的收入上收机制和农村教育支出的乡能分到的比例较大，但近年来推行“营改增”，营业镇支出为主，造成了乡镇政府沉重的财政负担，进税的税基大幅下滑。在此财政体制下，L镇2011年而造成教育发展迟缓②。在对国内知名专家进行的全口径财政收入8．9