关于现代新集体林权制度改革若干重大问题的探讨

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1、.关于当前新集体林权制度改革若干重大问题的探讨作者：贺东航朱冬亮　2009年04月摘要：在实地调查的基础上，侧重从村级实践过程来分析评价新集体林权制度改革,对几个重要问题进行探讨与反思：新集体林改可以做到兼顾效率与公平吗？林地集中真的有利于提高经营绩效？明晰林权主体会促进经营者增加对林地的投入？新集体林改有利于林地的可持续经营？村民会议或村民代表决策是林改的最佳选择？研究认为，林地制度在村级实践过程中，是正式制度和非正式制度共同作用的结果。新集体林权制度安排，并不是国家力量单方面所能决定的，最终还

2、是取决于国家力量、林地经营者、村干部和村民群体所蕴含的民间力量相互博弈所形成的合力。今天中国的耕地承包制也同样面临一些亟待破题的新命题，而新集体林改的实施可以为其提供某些镜鉴，需要引发学界同仁和决策层的认真思考。　　关键词： 新集体林权制度改革、重大问题、思考　　作者贺东航，法学博士，华中师范大学中国农村问题研究中心副教授（武汉430079）；朱冬亮，法学博士，厦门大学社会学系教授（厦门361005）　　在讨论之前,我们有必要从宏观层面对中国新集体林权制度改革的制度背景做一个简单的回顾与探讨。　　

3、一、新集体林权制度改革的背景　　长期以来,在我国的农村土地制度实践中，人们习惯于把农村土地单纯理解为耕地制度，而忽视了其中还包含着林地制度[①]。而事实上，林地的产权属性和耕地一样，都是属于农村集体所有，在农民的生计经济中都占有重要的地位和作用。从土地利用角度来看，如果说耕地能够直接满足人们的“吃饭”问题的话，那么林地则可以解决社会的用材和维护生态平衡问题。林地经营本身具有经济、社会和生态三重效益。对于一些“靠山吃山”的山区农村而言，林地生产资料的重要性甚至超过耕地。据有关部门的权威测算,我国农村

4、集体林业资源总经济价值至少高达2万亿元以上[②]，其中经济林和竹林占90%以上，在中国林业资源中占有突出重要的地位。　　在中国现有的土地面积中,耕地约有18亿亩，而林地却有43亿亩，相当于耕地面积的2.4倍，其中属于农村集体所有的林地有25.48亿亩。占全国林地面积的60.1%，涉及农民4亿多。我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源。全国2000多个行政县(市)有70%是山区县。山区又是贫困人口聚集的林区，全国592个国家级贫困县，有496个分布在山区。[③]由于大农业通常也

5、包括林业，因此，“三农”问题包括了“林业”、“林区”、“林农”问题，即通常所说的“三林”问题。可以这么说，要解决好中国的“三农”问题，必须同时解决好“三林”问题。而要解决“三林”问题，国家的思路是实行林改，继续推动农村改革的深入发展，进一步解放整个农村的生产力，因为只要这样才能有效解决1500多个山区县和占全国总人口56%的山区人民的增收问题，也才能有效地解决好“三农”问题，这是2003年国家决定实施农村新集体林权制度改革工作试点的基础和前提。-..　　其实，自1978年改革开放以来，中国对林地制

6、度改革的探索一直没有停止过，其改革总体上经历了三个阶段:上世纪80年代初的林业“三定”阶段、90年代的集体林权主体多元化以及新世纪以来的新一轮集体林权改革阶段。　　上世纪80年代初，中央政府在农业上推行家庭联产承包责任制取得巨大成功后，试图把在农业上取得的成功经验引到林业上，使林业生产也能取得同样的效果，于是决定在全国开展林业改革工作，其中林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）政策的出台，成为十一届三中全会后我国林业改革的一个重要标志。　　1981年3月,中共中央、国务院发布

7、《关于保护森林发展林业若干问题的决定》。《决定》包括落实林业生产责任制，根据群众需要划给自留山，并落实林业生产责任制。至1983年，全国有65%的县市和79%的生产队完成了林业“三定”工作，划定自留山0.11亿公顷。到1984年底，95%的集体林场完成了山权和林权的划定工作。至1985年，全国县级以上人民政府给5600多万户农民划定了3000多万公顷自留山。自留山由农民自主经营，农民拥有使用权和收益权。[④]　　但1980年代的林改没有成功，主要是当时市场经济的秩序还未建立，农民对政策稳定性和连续

8、性充满怀疑，集体村庄和村民都处在“雾里看花”的状态；简单照搬家庭联产承包责任制的做法，忽视了当时的经济条件和林业生产规律，配套措施跟不上；加上林木生长周期较长，一些地方实行“分林到户”和“两山并一山”(把自留山、责任山并为自营山)的政策后，村民担心林业政策多变，“多得不如少得,少得不如现得”,出现不种树、只砍树的现象，一度出现乱砍滥伐的严重局面，山林资源遭到严重破坏。　　为了制止乱砍滥伐，维护生态安全，1987年中央宣布搁置“分山到户”。当年6月30日，中共中央、国务院发布《关于加