中央与地方公共财政授权体制修构

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1、-中央与地方公共财政授权体制的修构*于江**“中国行政管理体制现状调查与政府改革对策研究”课题组2007年暑期对东部地区的北京市、上海市、广东省、福建省、江苏省；中部地区的湖南省、安徽省、湖北省；西部地区的重庆市、青海省、甘肃省、山西省；东北地区的吉林省、辽宁省等14省（直辖市）的四级政府（省级政府—市级政府—县级政府—乡级政府）以及香港特别行政区、澳门特别行政区政府开展了关于中国行政管理体制现状的大规模调查。财政体制作为行政管理体制的重要组成部分之一，被设计为本次调研的十一个一级指标体系*本文的写作缘发于中国政法大学校党委书记、博士生导师石亚军教授为首席专家的国家社

2、会科学基金重大课题《中国行政管理体制现状调查与政府改革对策研究》（课题批准号：06＆ZD021）的暑期调研成果。在对中央与地方关系进行系列思考的过程中，我的导师石亚军教授百忙之中给予了肯定和悉心指导；同时既是我的同门，又同为燕蓟学堂读书会会员的李玉生、李秀萍等好友对我帮助很大，尤其是李玉生师弟不辞辛苦连夜与我进行数据统计与分析工作，在此一并深表谢忱。当然，全部文责由笔者自负。**于江，中国政法大学政治与公共管理学院行政管理专业2006级硕士研究生（100088）。调研一级指标共十一个，分别是：政府职能、政府结构、府际关系、运行机制、行政工具、人事制度、财政体制、法律保

3、障、行政文化、专门行政和社会自治。之一。此次调研采取了文献调查、个别访谈、座谈会、问卷调查四种方式来采集有关行政体制现状的定性和定量两方面的数据，其中访谈座谈提纲中关于财政体制设计的问题主要包括：“该级政府的财政职能如何定位？对中央与地方/省与地、县财权划分有何评价？该级政府事权和财权是否匹配？当地政府财政收入（税、费、土地出让金等）和支出结构的现状如何？您对此有何评价？对现行财政监督体制有何看法？”。“没有调查就没有发言权”，本文首先根据文献调查、访谈座谈笔录和问卷统计数据，对我国中央与地方公共财政体制的现状予以分析，进而从公共行政的角度（而非财政学角度）展开理论层

4、面的分析，并尝试着提出今后改革的对策建议。一现状调查（一）四级政府反映的普遍性问题省、市、县、乡四级政府反映的关于中央与地方财权关系的普遍性问题集中表现为以下两个方面：.---1.财权、事权、责任不匹配问题。事权的重心偏低，越往下弹性越小，刚性越强；财权的重心偏高，向上层层集中。财政收支责任的不对等、省以下财政体制不顺畅是公共财政体系存在的主要问题。这直接导致以公共服务为主要职能的基层政府提供公共服务的能力受制于财力匮乏。调查问卷多选题第28题“目前政府间事权与财权配置方面的主要问题”的统计结果如下：选项选择计数百分比（%）[1]事权和财权不匹配169167.5[2]

5、财权划分不清晰105141.9[3]财权高度集中于中央及省级政府111444.5[4]县与乡镇两级政府财力严重不足168067.0[5]地方政府财政自主权过小98339.2[6]其他572.3参选人数总计2506100.0表1：目前政府间事权与财权配置方面的主要问题（数据来源：内部资料《中国行政管理体制现状问卷调查数据统计》，现已公开出版发行）1994年分税制改革后，中央财政收入占我国总财政收入的比重基本在60%左右，但从财政支出责任的角度来看，情形恰恰相反。如表2所示，近年来，中央和地方财政支出的比重大体上是：中央占30%左右，且基本上呈现递减趋势；而地方则占了70

6、%左右，且呈现逐年递增的总体趋势。年份比重(%)中央地方200130.569.5200230.769.3200330.169.9200427.772.3200525.974.1表2：中央和地方财政支出及比重（数据来源：根据历年《中国财政统计年鉴》数据制作）又如，表3以2003年为例说明我国各级政府在各项财政支出项目中的比重，中央政府只有在科学支出、国防支出、外交事业支出、对外援助支出等项目中支出比重在50%以上，而这些项目基本上都是属于中央政府的专属职权，关涉国家国防、外交和科技方面；而在其他项目支出方面，尤其是公共服务方面，地方政府承担了绝对大部分的财政支出。.--

7、-项目中央政府省级政府市级政府县乡级政府总财政支出30182230基本建设支出44232211支农支出12461130教育支出8151860科学支出632395医疗卫生支出3223243社会保障支出11393218政府开支19112248公检法司支出5253435国防支出99100外交事业支出871300对外援助支出100000其他支出29162531表3：2003年我国各级政府在财政支出项目中的比重：（单位：%）（数据来源：根据《中国财政统计年鉴》数据制作）2.转移支付制度不完善，尤其是专项转移支付制度的不透明、不公开问题各地反映强烈。关于转移支付