政府改革多视点探微：中央与地方关系修构的工具性选择

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1、中央与地方关系修构的工具性选择——政策抑或法律我国目前中央与地方授权体制以五级体制为主、兼有四级体制和三级体制，即“五四三”混合结构。其中，五级体制包括两种情况：中央—省（自治区）—设区的市—县（自治县、郊区、县级市）—乡（民族乡、镇）、中央—省（自治区）—自治州—县（自治县、郊区、县级市）—乡（民族乡、镇）；四级体制包括四种情况：中央—省（自治区）—县（自治县、郊区、县级市）—乡（民族乡、镇）、中央—直辖市—县—乡、中央—省（自治区）—设区的市—市辖区、中央—省（自治区）—自治州—县级市；三级体制为中央—直辖市—市辖区。根据《中华人民共和国行政区划简

2、册（2007年版）》，截至2006年12月31日，我国共有1个中央政府（即国务院）和44267个地方政府，其中地方政府包括34个省级政府34个省级政府具体包括4个直辖市、23个省（包括台湾省）、5个自治区和2个特别行政区。、333个地级政府333个地级政府具体包括283个地级市、17个地区、30个自治州和3个盟。、2860个县级政府2860个县级政府具体包括856个市辖区、369个县级市、1463个县、117个自治州、49个旗、3个自治旗、2个特区和1个林区。、41040个乡级政府41040个乡级政府具体包括10个区公所、19369个镇、14119个乡

3、、98个苏木、1088个民族乡、1个民族苏木和6355个街道。。对于我国这样一个幅员辽阔、政府规模庞大、府际关系错综复杂的大国来讲，如何处理中央与地方的关系具有尤其重要的意义。一、修构，而非重构从公共行政学的学科角度来研究和认识当代中国中央与地方政府的关系至少应该坚持三个最基本的前提：（一）国家政体：单一制的国家结构形式关于政体的单一制与联邦制之争，概多数学者傲慢地认为联邦制理所当然地优于单一制——似乎联邦制是一剂包治百病的灵丹妙药，而单一制则是我国当前中央与地方关系问题的罪魁祸首。其实不然，单一制与联邦制可谓本质上并无优劣之分，不过是一国在特定历史背

4、景下的一种国家结构形式的选择，作为既定的选择，二者都能够在各自的体制范围内自我完善，实现公共行政追求的普遍价值，不过是各自的理论依据、宪政依据和运行机制不同而已。首先，就效率而言，联邦制并不必然优于单一制。联邦制的美国的确创造了人类发展史上的奇迹，很大程度上今日“联邦制优于单一制”的论调就是基于美国这一例证。但我们同样应该看到单一制政体的日本在二战后的废墟上迅速崛起成为世界第二经济大国的事实。即便是单一制下的古代中国在政治体制正常运转的情况下，其作为管理体制亦能有效地发挥作用。即基于经验的综合判断，单一制和联邦制都有其自身独特的效率发挥机制。其次，就民

5、主而言，联邦制不代表民主，单一制也不代表专制。英国作为典型的单一制国家，同时也是世界上最民主的国家之一；而实行联邦制的巴西、印度尼西亚似乎离民主的路还很遥远。即单一制或联邦制作为国家结构形式，本身并不必然承载民主的价值理念，单一制下可以实现民主，联邦制也可以用于实现专制。再次，就关于中央与地方关系的主流阐释——集权与分权来讲，联邦制不等于分权，单一制也不等于集权。美国自九一一事件后，联邦政府集权的趋势逐渐加强，俄罗斯普京上台后的改革亦是如此。而日本、法国等单一制的国家则在积极地寻求地方分权。我们说集权与分权相对，在这一意义上，不能认为集权是分权的对立物

6、。在对各种各样的规模经济做出反应时，集权和分权的要素必须在具有共存权威的若干管辖区内同时存在。【美】奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，三联书店出版社1999年版。集权和分权应该被认为是两种要素，同时存在于国家的政治体制内，而不能简单地说国家的政治制度就是集权的或者分权的。即单一制和联邦制都同时存有集权和分权两种要素，关键是如何规范化、制度化两种要素的稳定性和动态性。（二）国家宪政：职权分工监督和授权体制一国中央与地方的体制应该符合宪法的基本规定。《中华人民共和国宪法》（1982年）第1条至第3条集中体现了中国宪政的基础——职权分工监督理

7、论。其中，第1、2条分别是关于国体和政体的规定，第3条是关于国家机构的设立原则：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”职权分工监督理论的根据是“议行合一”学说，认为国家权力是不可分割的，立法机关、行政机关和司法机关之间不存在西方宪政意义上的“三权分立”，而是职权的分工合作关系。因此，中国目前宪政文本框架下的中央与地方关系上不可能也不存在“权力”意义上的分权，而只能是“职权”意义上的分工。《中华人民共和国宪法》关于中央与地方关系的明确规定的条款是宪法第3条第4款：“中

8、央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这