中国大部制改革谜思深化改革展望

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1、-中国大部制改革的谜思与深化改革展望谢志岿来源：《经济社会体制比较》2013年第2期[摘要]关于大部门体制，目前存在一些谜思，如认为大部制改革的主要目标就是减少政府机构数量；大部门制可以根本消除部门间职能交叉问题；大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起，越综合越好；大部门制一定是更有效率的行政体制，等等。这些观念不完全符合大部制的实质。构建完善的大部门体制，必须完成如下制度建构，即：核心职能或决策意义上的大部门体制；职能有机统一而非机械整合；决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调；行政层级设置合理，权责划分清晰、一致。构建上述四个体制机制，并推进大部制的配

2、套改革，应该是下一步深化大部门制改革的重点内容。[关键词]大部制改革谜思展望大部制改革是我国行政管理体制改革的重要内容。近年来，我国在探索实行大部门体制方面取得了重要进展和经验。但是，对于大部门体制，目前还存在一些谜思。如认为大部制的主要目标就是减少政府机构的数量；大部门制可以消除部门间职能交叉的问题，如果职能还存在交叉，那一定是大部门制设计还不够科学；大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起，越综合越好；大部门制一定是更有效率的行政体制，等等。谜思是英文myth的音译新词（新版《现代汉语词典》尚未收入），是指似是而非、没有事实依据的理论和观点。将上述观点称为谜

3、思，是因为这些观点有一定道理，但又不完全符合实际，是一些似是而非或者至少不完全正确的观点。因此，对关于大部门制的上述谜思进行辨析，对正确理解中央关于职能有机统一的大部门体制的内涵和特征，深化我国大部门制改革，避免大部门体制改革出现误区，更好地发挥大部门体制的作用，具有重要的理论和现实意义。.---一、大部门体制的谜思及其辨析（一）大部制改革的主要目标就是简单减少政府机构数量？长期以来，基于政府是必要的恶的理论假设[1]，“小政府、大社会”被视为理想的公共管理模式，“守夜人”也成为政府角色的形象概括。但事实上，随着经济社会发展，政府角色从单纯的守夜人同时变为调控者和监管者

4、。政府职能则是“该有的有，该无的无；该大的大，该小的小”；既不是“无限的”、也不是“虚弱的”。在必须履行的职能上，政府机构的数量和规模均维持在适宜的水平上。因此，不能简单地用“小政府”来概括现代政府的特征，“有限政府”、“强政府”，并配以“大社会”，才是现代政府应有的特征。这是欧美发达国家政府的普遍经验。在大部门制改革的过程中，存在着片面追求精简机构数量的倾向，用政府机构的总数量来衡量机构改革的力度和成效。这显然有失偏颇，也是对现代政府机构设置和大部门体制的误读。发达国家和地区进入国家干预资本主义以后，特别是二战以后，政府规模均经历了大的扩张，导致行政国家的出现[2]。

5、为了抑制机构的过于膨胀，发达国家和地区开展了以新公共管理为主要内容的政府改革运动，试图限制政府规模，控制行政权和行政成本的膨胀。但是，1980年代以来的政府改革运动，是对二战后政府机构过于膨胀的反动，是一种“辩证的否定”，其公共服务职能及机构设置，仍然遵循必要和适宜的原则，核心的必要的公共服务职能、机构及人员，并没有大幅削减[3]。因此，这些国家和地区的政府并没有变成“小政府”，而仍然是适宜的，具有足够行政能力的政府。在关于大部制的讨论中，发达国家和地区政府组成部门数量，常常为人们所称道，如美国联邦政府部门只有15个，新加坡政府部门为15个，香港决策局为12个，等等。在

6、这样的话语体系下，似乎这些国家和地区的政府机构就只有这些部门。但事实上，发达国家和地区除了这些政府部门外，还存在为数众多的独立管制机构/法定机构和办事部门，承担特定领域的行政管理职能，只是它们不是以政府部门的形式出现（有的还隶属于代议机构）。如美国政府机构除15个大部外，还有包括环境保护署、中央情报局等在内的独立机构70个，有包括白宫办公厅、经济管理和预算局、科学技术办公室等在内的总统办事机构约10.---个，有大量隶属政府部门但履行职能相对独立的二级局，如美国食品药品监督管理局等（见图1）[4]。香港特别行政区除12个决策局外，还有各类执行机构、办事机构60余个，包括

7、审计署、廉政公署、地政署、规划署、水务署、渔农署、食环署、行政署等等（见图2）[5]；此外，还有法定机构等相关政府机构71个[6]。新加坡政府除大部外，还有60多个法定机构，包括国防科技局、经济发展委员会、能源市场管理局、建屋发展局、国家环境局等等（见图3）[7]。图1美国联邦行政机构国会总统内阁各部（15个）总统办事机构（9个）独立机构（70个）白宫办公厅、行政管理与预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会、联邦贸易代表办公室、环境质量委员会、科学技术办公室、行政局、副总统办公室行动署、美国行政会议、非洲发展基金会、国际广播局、中央情报局