《国有土地上房屋征收与补偿条例》的问题与完善

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1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的问题与完善李少锋吴彩风/福建省厦门市思明K人民法院引言2011年1月29H,国务院公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》），这也意味着实施了10年之久的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）同时废止。与先前《城市房屋拆迁管理条例》相比，《征收补偿条例》在多方面均有突破性进展，但是《征收补偿条例》在征收补偿这一核心问题上，诸多规定只停留在原则宣示的层面，缺乏具体的可操作性规定，在房屋征收与补偿中仍存在错误理解和歪曲理解的可能，从而带来征收人与被征收人之间的分歧。对此，

2、笔者对现行《征收补偿条例》中关于补偿的主体、标准、范围进行研究，以期对相关理论的完善及未来制定相关实施办法能有所助益。一、征收补偿应坚持的基木原则（一）合理补偿原则《征收补偿条例》第2条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。补偿是政府强制取得私人不动产的必要代价，反过来说，私人因其不动产被征收而享有要求给予公平补偿的权利。从法理上讲，因公共利益而拆迁私人房屋，意味着公民为公共利益承受了“特别牺牲”，理应得到公平合理的补偿。而公平合理的补偿首先是所获得的补偿不能低于

3、征收决定公告之日起，被征收房屋类似房地产的市场价格，这是补偿的最低标准限制。其次，对被征收房产的价值评估应当具有公信性和合理性，不仅包含被征收房产木身的价值，同时包含房产所在地理位置所包含的无形价值。这些价值应当钮含在被征收房屋的评佔价值中并依法得到补偿。（二）补偿前置原则根据《宪法》第13条、《物权法》第42条、《城市房地产管理法》第6条、《征收补偿条例》第2条的相关规定，征收公民房屋所有权，必须具备“为了公共利益”、“依据法律规定的条件和程序”和“给予补偿”三个条件。补偿是征收的构成要件之一，未依法补偿，对房屋所有权及相应土地使用权的

4、征收程序就没有完成；而征收没有完成，就不能进行拆迁。《拆迁条例》第15条规定：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内把绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”《条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”正是由于这些规定对征收补偿法律关系的错误界定，致使一些地方政府在实际运作中只征收、不补偿，而把补偿这一核心问题和矛盾推到拆迁阶段，从而引发了大量的

5、暴力拆迁、强制拆迁。二、《征收补偿条例》中关于征收补偿规定存在的问题（一）征收补偿主体的规定前后不一致在土地征收和补偿法律关系中，出现的主体主要冇征收人、用地人和被征收人。这三者之间的权利义务关系的厘清，是理顺整个征收补偿法律关系的关键。《征收补偿条例》第17条规定，补偿的主体为“作出房屋征收决定的市、县级人民政府”第25条规定，“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额……等事项，订立补偿协议”。两个条文对于征收补偿的主体的规定是不一致的，前者为“作出房屋征收决定的市、县级人民政府”，后者为“房屋征收部门”。根据该条

6、例的第4条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”可见，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府”与“房屋征收部门”是两个不同的主体。这种不一致，必然带来实践的混乱。（二）补偿方式单一，房屋产权调换不具有实践操作性《征收补偿条例》第21条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差

7、价。”由此可见，对于房屋征收中的被征收人有货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式可供选择。在房屋征收补偿的两种方式中，与货币补偿相比，产权调换是通过要求拆迁人承担对被拆迁人的安置责任来更好地保证被拆迁人的效用水平不受到过大的损失，货币补偿并不能像产权调换那样能更切实地保障被拆迁人的权益。根据《征收补偿条例》第21条规定，对于征收的两种补偿方式被征收人有自由选择权，但问题在于被征收的房屋与供产权调换的房屋在所处地段、商业价值、生活便利性等方面的价值往往是具有较大差距的，这往往导致被征收房屋价值的大大缩水。（三）补偿构成不明确，补偿范围过窄按照《

8、征收补偿条例》第17条规定，被征收房屋的补偿包括对被征收房屋价值、因征收房屋造成的搬迁、临吋安置、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。这一补偿构成与先前《拆迁条例》的相关规定并无实质性的变化。