浅析国有土地房屋征收与补偿条例

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1、.浅析国有土地上房屋征收与补偿条例【摘要】2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)，是继《物权法》颁布之后，又一部激起公众了对“公共利益”关注的、热潮的法律文件。《征收条例》就行政机关对国有土地上的私人房屋征收所涉及的“公共利益”进行了界定，第一次以立法的形式界定了长期以来学界、社会上争议的对房屋征收所涉及的“公共利益”的范围。笔者总结了一些学者对公共利益的概念和立法模式的研究成果，然后对《征收条例》中的“公共利益”立法过程进行梳理并做出简略的点评。【关键词】公共利益;国有土地上房屋征收与补偿条例;界定一、公共利益的概念公共利益，学理

2、上也可以称作公用利益、公共福利、公共福祉，美国的判例法上称之为“公共使用[1]”。早在古希腊时期就有城邦利益先于个人和家庭利益之说[2]。学理上也有认为公共利益是各个法律部门所共同追求的一种价值。笔者认为，公共利益是个人利益的集合，但这种集合不是个人利益的简单的相加，而是通过某种社会关系把他们联系起来的由不特定多数人享有的利益。我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。在《物权法》还没有出台之前，国内一些学者就对我国民法典对公共利益规定提出了建议，《中国民法典学者建议稿 物权篇》第二章“所有权取得”第7

3、14条 “国家为了公共利益的需要，可以依法对私有财产进行征收或者征用并给予补偿。”此后，《物权法》第四十二条第一款也明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人房屋以及其他不动产”。为了与《物权法》衔接，2007年修订的《城市房地产管理法》第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定”。....虽然对公共利益规定的国内外立法大量存在，但是对公共利益具体内涵进行明确的界定的立法却少。其实早在我国《物权法

4、》、《征收条例》颁布之前，我国《信托法》第六十条就对“公共利益目的”做出了规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：(一)救济贫困;(二)救助灾民;(三)扶助残疾人;(四)发展教育、科技、文化、艺术、体育事业;(五)发展医疗卫生事业;(六)发展环境保护事业，维护生态环境;(七)发展其他社会公益事业。可以说在我国公共利益范围的界定也不是空白，至少《信托法》开了个好头。二、公共利益的特点及界定标准公共利益是公权与私权的是交汇点，是对公民财产权利限制的主要理由，也是约束政府行为的有利武器[3]。但是，公共范围天生带有的弹性，以及其利益内容的标准也带有主观性，所以公共利

5、益本身就是个不确定的概念，难以进行准确的进行界定，是立法上的难题。即便如此，有的学者也把公共利益分类为：(1)直接关系到全体社会全体成员的的公共利益，如战争中的国防利益;(2)不特定人的经济、文化、教育等方面的公共利益，如福州三坊七巷被国务院批准列入第六批全国重点文物保护单位名单，福州市将包括原有临街古宅都拆除;(3)基本法律价值相联系的有关个人生命、健康和自由的利益;(4)经济秩序利益，如：交易安全等。从这里我们可以总结出公共利益大致有如下几个特点：第一、宽泛性。一方面，公共利益包括的范围非常宽泛，它既可能是经济利益，也可以能是社会福祉，还可能包括教育、卫生、文化、环境等各个方

6、面的利益，此外，公共利益又与国家利益、政府利益、商业经济利益存在着大量的交叉处，如在一个经济落后地区建立一个大型购物中心，既有公共利益性质，但更多的是商业利益性质。公共利益也可以从某些社会成员的利益结合而转化而来。第二、发展性。每个国家、每个地区、不同经济基础，不同的民族，不同地域，不同时期，公共利益内容都会有所变化，它是动态的变化过程，且公共利益本身是一个开放的概念，具有不可穷尽性，也就是说其类型繁多，且随着社会的发展而不断发展。第三、内涵的不确定性。一方面公共利益内容本身是一个价值判断的内容，具有一定的主观性，另一方面受益对象具有不特定性，笔者认为，“公共”就是没有主体的限制

7、，每一个个体都可能不加限制的成为“公共利益”中的某一受益主体。第四、层次的复杂性。比如公共利益里面有国防外交事业、公用事业，还有市民的公共健康利益、环保利益，财产利益等等，这些利益之间存在着层次之分。....三、《征收条例》中 “公共利益”界定1、“公共利益”制定的过程我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》对公民房屋的征收都都有做不同的规定，同样是为了公共利益的需要。但是原本最适用房屋拆迁的《城市房屋拆迁管理条例》却对上位法明确提出的“公共利益”只字未提。