税费改革背景下乡镇政权自主性的调查与研究

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1、税费改革背景下乡镇政权自主性的调查与研究摘要：税费改革后，事权、财权的上收引起县乡关系的全面调整。一些学者认为改革结果使乡镇政府处于“半瘫痪”状态，专款专用使得乡镇政府没有任何行动自主权，完全成为县、市政府的“附庸”，乡镇政权成为“依附型”“悬浮型”政权。笔者通过在东部某乡镇的实地田野调查发现，乡镇并没有处于悬浮状态，它在国家与农民的关系中也没有被“边缘化”，反而更为密切。税费改革背景下，乡镇仍然存在较大自主性，乡镇政权在村庄表现为“汲取”“管理”“服务”并存的局面。中国4/vie　　关键词：税费改革；乡镇政权；自主性　　中图分类号：D

2、630文献标志码：A：1002-2589（2017）01-0049-03　　乡镇政权作为中国最基层政权，直接面向广大农村；乡镇政府则是国家与农民发生关系最为直接的一级政府。2002年，为减轻农民负担，调整国家与农民关系，我国政府在全国范围内推行税费改革，乡镇财权、事权上收，对乡镇政权形成巨大冲击。学界对税费改革后的乡镇政权展开了激烈讨论，甚至对乡镇去留问题进行争辩。周飞舟（2006）通过分析税费改革过程中县乡政府财政体制的变化，指出事权上收、工资统发使得乡镇财政变得“空壳化”，使得乡镇政府处于“半瘫痪”状态，政府不能更加完善、周密地提供

3、公共服务，而是在国家和农民中间造成一种“真空”状态。周飞舟认为税费改革后，乡镇政权主要职能变为“跑钱”和借贷，成为“悬浮型政权”。欧阳静（2011）针对此提出了“维控型”政权，指出乡镇政权的“维控型”特性与税改没有很大的关联，而是受压力型体制、乡土社会结构、官僚制组织的影响。　　付伟、焦长权（2015）在研究新时期中西部地区农村基层政权运作逻辑时指出，税费改革和基层行政体制改革给基层政权带来另两个深远后果：一是“以县为主”和乡镇政权的弱化，乡镇政权日益成为县级政权的派出机构；二是从乡村关系来看，乡镇政权悬浮于乡土社会之上，二者之间日渐疏

4、离。付、焦认为现在的乡镇处于一种“无权无钱”的状态，税费改革后，乡镇财权和事权被县市政权上收，成为了县市政府的派出机构，乡镇对村庄的控制弱化，乡镇政权成为“依附型”“悬浮型”政权。在项目制背景下，项目进村后，乡镇面临“权弱事多”的处境，又成为一个应付上级、服务下级、跑腿办事的彻底的“协调型政权”。　　笔者通过实地田野调查发现，乡镇政府并没有像付、焦所说“彻底‘依附’于县级政权和对村庄控制能力彻底‘弱化’”。本文将在阐述乡镇政权的过程中针对付、焦文中如下三个观点进行反驳：一是乡镇政权日益成为县级政权的派出机构，乡财县管下乡镇政府没有任何行

5、动自主权，完全成为县级政府的“附庸”；二是乡镇政府对村庄的控制能力彻底“弱化”，乡镇干部在国家与农民的关系中被日益边缘化，处于“悬浮”状态；三是项目制背景下，村干部积极性不高，怨气很大，乡镇动员村干部困难很大，缺乏制度化的动员工具。　　2016年夏天，笔者在导师的引荐下，在S省L乡政府进行了一个多月的实地田野调查。在调查过程中，笔者发现乡镇政府仍然存在汲取现象；乡镇政府并没有沦为县级政府的附庸，反而是拥有较大的自主性；乡政府对村庄有较强的控制能力，并非处于“悬浮”状态，乡政府通过制度化工具与非制度性工具管理村干部，村干部也并非消极对待乡

6、镇安排的任务。　　L乡是中国东部一个普通的农业乡镇，国土面积37平方千米，耕地34535亩，共5158户、20199人，辖8个行政社区，共有37个自然村，分为东西南北四个管区，其中东管区8个村、西管区9个村、南管区11个村、北管区9个村。笔者在到了L乡之后，在管区和办公室两个可供实习的地方中选择了办公室，一是因为办公室是各种文件、材料上传下达的地方，在办公室可获取第一手的乡政府资料；二是因为在办公室可以最大范围地接触各部门的工作人员及村支书，可以最快地熟悉他们，方便调研期间对他们进行访谈。　　一、税费改革后的乡镇财政　　2002年，财政

7、部出台《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，旨在完善省以下财政管理体制。当时目标主要是切实保证机关事业单位工作人员工资的及时足额发放和基层政权的正常运转，逐步缩小辖区内地区间财力差距。并提出“要进一步加强对乡财政的管理，约束�l政府行为”。为了了解目前乡镇财政的情况，笔者分别对财政所所长、经管站站长做了深入访谈。　　N县的乡财政所从2005年开始划给县财政局，当年乡财政所人员是从乡镇里选的，因为现招事业编时间来不及。2006年后，乡财政所人员都是通过事业编考试考到财政局，再由财政局下派到乡镇上来。“乡财县管”后，财政所跟政府是一

8、套账，经费、花钱、工资等全在一块。L乡财政所所长说：“‘乡财县管’这个词，现在基本不提了，领导也不让提了。从2015年开始，县财政局和乡镇的账开始分开，不那么彻底统一了。现在财政所有两套账，一套是财政所总预