地方治理在中国的可能性及其限度.doc

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1、地方治理在中国的适用性及其限度——以宁波市海曙区政府购买居家养老政策为例王诗宗基金项目：教育部社科规划基金资助项目（05JA810013）作者简介：王诗宗（1967－），男，江苏盐城人，硕士，毕业于浙江大学，现任浙江大学公共管理学院副教授；研究方向：地方政府，第三部门。（浙江大学行政管理研究所，杭州，310027）20世纪90年代以来，治理理论成为政治学、公共管理学领域一个重要的分析框架，而治理也成为社会科学领域的一个时髦词汇。如同在西方学术界一样，中国国内对于治理的争议不绝于耳。在中国除了存在对治理概念和理论的一般争议以外，更存在对于治理理论在中国是否适用、

2、治理实践在中国是否存在并发挥了作用的争议。与那些对于治理寄予厚望的观点相对立，另一类意见认为，治理概念是模糊的，对于什么是治理的判定至少不是一项轻而易举的工作；西方意义上的治理和非西方的治理完全不同，因此不能用欧洲式的工具解决中国式的问题；治理是一个西方语境中的概念，并且（真正）的治理实践立足于西方的政治和行政制度框架，因而治理概念并不适用于中国；中国的政治世俗化、公民社会发育均未成熟，治理应该缓行等等。至少，“把一个还没有完全把握的理论框架应用于新的情境无异于机械式的嫁接，难免流于生硬和肤浅。”参考文献：[1]周志忍.序[A].见孙柏瑛，当代地方治理：面向2

3、1世纪的挑战[M]，北京：中国人民大学出版社，2004：Ⅱ.那么，治理在中国是否具有适用性？如果有，适用性是否存在限度？治理在何种条件下更容易出现并发挥显著的作用？本文并不打算陷入抽象的讨论之中，而是从一个与地方治理概念对应的案例——浙江省宁波市海曙区政府购买居家养老服务的政策过程，观察地方治理在当今中国的可能性。由于治理和地方治理在基本思路、理念上的一致性[2]孙柏瑛.当代地方治理：面向21世纪的挑战[M].北京：中国人民大学出版社，2004:33.，对中国地方治理的讨论至少可以被视为中国局部治理或中国地方水平上的治理问题的讨论。1案例：宁波市海曙区政府购买

4、居家养老服务在中国，地方政府在公民经济社会生活中的作用十分显著，尤其是在社会政策方面，基础教育、社会保障、文化事业等公共物品提供基本上出自于地方政府。无论中国是否真正存在公民社会，就与公民的互动关系而言，地方政府无疑处于一个最前沿的位置上。如果说，治理概念适用于中国，而治理实践已经存在于中国，那么在地方的社会政策层面上，应该最容易被觉察。宁波市海曙区的政府购买居家养老服务便是这样一种地方较低层级政府的社会政策。宁波市是沿海发达城市，2006年全市实现生产总值2864.5亿元，人均生产总值达51285元2006年宁波市国民经济和社会发展统计公报（http://w

5、ww.nbinv.gov.cn/news/display.asp?id=1629）。国家统计局发布的2005中国综合实力百强城市信息显示：宁波市经济发展水平列第8位，进入前十强行列。海曙区地处宁波市中心，全区面积28.7平方公里，常住人口29.3万，辖8个街道办事处。海曙区系中共宁波市委、宁波市人民政府所在地，是中心城区。2006年海曙区实现地区生产总值250.48亿元，同比增长12.5%，三次产业结构的比例是：0.2:20.4:79.4。海曙区2006年国民经济和社会发展统计公报（http://www.haishu.gov.cn/info.asp?ID=13

6、816）2006年该区人均GDP已经相当于8000美元，区政府可用财政达到了10亿元人民币。12海曙区的老龄化的发展速度很快，2000年60岁以上老人占总人口10.3%，2003年这一数字上升到13.7%，2004年达到15.1%，2005年上升到18%（其中空巢独居的老年人有2.25万，占老年人总数的42％2003宁波年鉴。）。数字说明了海曙区老龄化趋势的迅速发展——从2000年到2005年，老年人占总人口的比例上升了70％。宁波市和海曙区政府面对城市人口老龄化的发展，多年来一直采用机构养老的方式，将大量的老年福利资金投入到修建养老院等养老机构的建设上，但运

7、作了多年，发现这种单一的养老方式难以满足老年人的需求，而政府的财政压力极大。根据民政部门的测算，建设一个具有基本养老保障功能的养老机构，其初期的固定投入最少为每张床50000元，每月每张床位政府还需补贴保障250－350元。目前，宁波市老年人从申请进入养老院到获得批准需要4年以上。在老龄化来势汹涌的形势下，机构养老模式越来越难以跟上需求。居家养老具有经济性、自由性及不脱离老人熟悉的生活环境的特点。而政府通过购买居家养老服务，为一些高龄、独居的困难老人提供养老福利，每人每月仅需支付成本165元。[3]许义平.积极探索社会化居家养老新路子，提高政府公共服务水平[J

8、].宁波通讯，2005(2)：22-2