以立法质量支撑法律体系

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1、以立法质量支撑法律体系中国迄今尚未把立法视为政治科学，而主要是当作领导布置的工作来看待。过去的2008年全国人大常委会通过或者修正了一批重要法律，以及审议了一批法律草案。涉及民众劳动、社会保障、食品安全等各个方面。执政党十七大指出中国特色社会主义法律体系已基本形成，但要将其完善。其强调的“完善”，核心就是“立法质量”。全国人大委员长吴邦国曾经强调说:“立法质量是法律体系建设的生命线，立法质量的高低，直接关系到法律实施的效果。”而对于立法质量影响法律体系的完善及法律实施效果等深层问题，北京大学立法学研究中心主任、法学理论专业博士生导师周旺生教

2、授认为:“迄今人们谈论中国法之难行的根源，所注目的主要是法的实施问题，认为有法不依、执法不严、违法不宄是法之难行的症结所在。实际上，前提性的症结在于立法质量不良。”良法理念法治和人治、民主和专制的根本区别，不在于有没有法和要不要法，而在于有什么法和要法做什么。在人治和专制环境下，通常也有法，许多时候也能依法办事。中国历史上差不多每一个大的王朝都有体系庞大的法典，立法文化传统绵延不绝，并且涌现了不少像秦始皇、朱元璋那样的高度重视法律作用，力求完备法律和严格依法办事的专制帝王。今天建设法治国家一定要有良法理念，而不能仅仅提出要有法和用好法，否则

3、我们的法治就同旧法治难分界限。“我们所制定的法律，是来维护社会公平正义的。因此，判断一个法律质量高低的标准，首先是看它能否实现和维护社会公平正义的目标。”中国社会科学院法学所宪法学博士后游劝荣如此认为。而周旺生教授的解读是，“十一届三中全会提出‘有法可依、有法必依、执法必严、违法必宄’的方针，在当时是难能可贵的，其历史功绩是巨大的。但今天以其指导现代法治国家建设就显然不敷需要。因为这十六字方针只有两个要素：一要有法，二要用好法，而没有良法的理念。遗憾的是，这十六字方针至今还被许多不能与时倶进的人们认作指导方针。”事实上，立法者通常不至于处心

4、积虑制定坏法以剥夺人民权利和阻碍社会进步，因而恶法在中国也轻易不能得见。既不是良法也不是恶法，那是什么法呢?“在现今中国，实际的情形是：法律、法规、规章主要出自不大懂得甚至全然不懂立法技术的人员之手，质量低下，大多数法是富有特色的笨法或劣法，是法中的残次品，因而难以有效实行。”作为国内著名的立法学和法理学专家，周旺生直言不讳。这些笨法或劣法突出的问题是：许多法的规定政策性色彩过浓，缺乏操作性，或是混同了法和道德的界限，无法有效实行：许多法的规定不严谨、有漏洞、不合法理，或是不合国情、地情、民情，不切实际，难以贯彻实施；大量法的规定不完整，只

5、有行为模式，没有后果模式，或是缺少配套规定；大量法的规定严重滞后，有的规定不适当地超前，前者往往阻碍社会发展，后者往往失却必要的社会基础；有些法的规定所立所禁不能恰到好处，或是宽严失度，或是过简过繁，在实施中往往引出不利结果。文章内容：周旺生说，实例不胜枚举。比如，妇女权益保障法关于“国家鼓励妇女自尊、自信、自立、自强”的规定，就是一个例证。这一规定要求太高，混淆了道德和法律的界限。道德和法律的根本界限在于，道德要求人们做好人，法律要求人们不做坏人。“四自”显然是道德要求。妇女权益保障法是保护妇女权益的，但这一规定却对妇女提出如此高规格的要

6、求，显然违背了制定该法的初衷。并且这一规定就没有后果模式，无法追宄法律责任，因此无法实现。部门立法的“自我授权”据悉，我国90%以上的地方性法规草案都是由立法机关委托政府部门起草，弊端显而易见。与法律有利害关系的部门提供法规草案，近水楼台，容易偏重于考虑管理方便和获取利益，大量地在草案中塞进本部门的“私货”，进行自我授权，实现立法寻租。这些法律草案，即使在审议阶段经过一定博弈，也难以完全体现多方利益的平衡，况且草案审议时间短，表决仓促，解“部门利益”之毒甚是艰难。可以说，正是“部门立法”的存在，“立法回避”的缺失，加之立法审议、表达的博弈不

7、充分致使“政府权力部门化”、“部门权力利益化”、“部门利益法制化”泛滥。比如说，《反垄断法》这样一部对于健全市场秩序极端重要的经济管制立法，在起草阶段基本上由行政部门主导，是否合理？问题不言而喻，通常负责起草法律法规的部门，也就是未来依据此法对某一行业进行主管或监管的部门，因而在立法过程中，起草者很自然地倾向于扩张自己的主管或监管权力，给自己留出较大的自由裁量空间；被监管企业的权利和利益则往往不能得到较为充分的考虑。于是，在监管的权力一责任与企业的权利一义务之间，往往出现不对称的局面：监管部门权力很大，而责任很小；企业则是义务多多，而权利很

8、少。其实立法的过程就是利益博弈的过程，不同利益群体通过博弈、妥协、让步，最终找到一个兼顾各方利益的平衡点。不容忽视的是，这种博弈应体现在立法的每一个环节，如此方能显现法律公平公正