行政集权思路需向公共服务理念转变

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1、行政集权思路需向公共服务理念转变朱恒鹏中国社会科学院经济研宄所党的十九大报告提出“建立全国统一的社会保险公共服务平台”，这意味着今后社会保险工作的一个重要发展方向是“公共服务”。各级政府部门如何转变观念，由传统的行政管理主导思路转向公共服务理念，将是这一改革目标能否落地的关键。今年福建、海南等地的医改，引人注目之处是整合了此前分散在多个部门的医疗、医保和医药管理职能于一个相对独立的机构一一医疗保障管理委员会办公室,简称医保办。这种改革方向是否和“公共服务”理念相一致?恐怕不是。有评论认为，福建、海南此次成立的医保办，职责囊括了医疗、医保、医药的全部管理职能，彻底改变了之前

2、“九龙治水”的局面，从根本上实现了“三医合一”，“有利于整合医保管理体制，减少行政层级和多头管理，提高医保管理的效率”。合并分散在多个部门的职能于一个部门，是否真的会改变此前“九龙治水”的多头管理格局?恐怕未必。道理说来很简单。如果主管省长协调不好人社、卫计、民政、物价等部门，解决不了“九龙治水”导致的扯皮问题，医保办主任为何就能协调好医保基金管理处、医疗服务价格处和药械采购配送监管处等处室，解决“九龙治水”问题?正厅级的医保办主任的权力和权威会超过副部级的主管副省长吗？换言之，此前九条龙（厅级部门）分掌九条河（职能），所谓“九龙治水”，现在一条龙（厅级）执掌九条河，这条

3、龙会怎么办?无非是再聘用九条小龙（处级部门）分别负责一条河，也就是说依然是个“九龙治水”格局，行政层级并没有减少，多头管理亦没有减少。职能合并到一个部门并不能解决“九龙治水”导致的扯皮问题，例子比比皆是。随手一例，发改委集中了很多经济社会管理职能，而II是一个强势部委。发改委屮涉及医疗行业管理的部门至少有以下几个:体改司屮的公共服务处，价格司屮的服务价格处，社会司中的健康保障处，产业司中的服务业处，投资司中的公共事业投资处。这么多涉眹管理职能集中在发改委，但协调仍是不易。1997年国务院就发文调整医疗服务价格，2004年国务院发文控制公立医院规模，这些工作进展如何?有目共

4、睹。发改委集中了这么多经济社会管理职能于一身，事权统一了吗?没有，还是要分散到各个司的各个处来分头管理。道理说来很简单，不是事权分散导致“九龙治水”，而是事权太多只能是“九龙治水”。“各人自扫门前雪，不管他人瓦上霜”，不是态度问题，是能力问题。自家门前雪都扫不完，哪有能力管他人瓦上霜？道理很简单，行政职能不减少，政府管的事不减少，行政部门的分分合合，并不影响行政管理的效率和效果。一句话，没有小政府，焉有大部制？网上流行一句话:梦想还是要有的，万一实现了呢？我们就分析一下这个“万一”：合并分散在各部门的职能于一个部门，假设真的减少了行政层级和多尖管理，提高了医保管理的效率，

5、解决了“九龙治水”的扯皮问题，好处自然是提高了效率，那坏处是什么呢？很多人没有想到的是，这个结果的坏处是破坏了“九龙治水”的制衡机制，或者说风险分散功能。实际上，“三明模式”能够坚持下来，恰恰是因为部门之间的制衡机制发挥Y作用。如果各项涉医职能都集屮到了卫生部门，三明医改就被窒息掉了。“防火防盗防卫生”是三明医改主政者彼时的心声。没有其他部门的制衡，大权独揽的卫生是防不住的，乂怎能有坚持至今的“三明模式”？可以说得更具体一些，如果涉医职能集中到医保办后，医保办主任真的协调好下属各个处室，实现了整个医保办口径一致、行动一致，结果会怎样?结果就是省长们只能听到医保办主任一个人

6、的声音了。垄断了信息向上传递的渠道，也就控制住了领异决策的依据。想一想，如果哲长们只能听到医保办愿意让他们听到的、只能看到眹保办愿意让他们看到的，将会怎样？同时，省长们的决策也就完全被医保办操控了，医保办愿意执行的省政府指令，当然能够高效率执行，可是医保办不喜欢的指令呢?它就总能消弭于无形。军事行动这么高度需要效率的工作，司令之外还必须设个政委进行制衡;企业经营这么需要效率的事儿，总经理之外还要设书记予以制衡，即便这样，还是不放心，还要再设一个纪委书记制衡这二位。现在内设纪委之外，机关事业单位和国企还增设了派驻纪检组。其中道理就在这。即便不考虑主观上故意欺上瞒下，就说说能

7、力的局限性吧。“人非圣贤，孰能无过”是再朴素不过的道理。按照普通人对错参半的常情，“九龙治水”格局下，九条龙都错的概率是0.5的九次方，接近于零，也就是说九龙中总有一条乃至儿条会做出正确的判断和选择，总能办成儿件正确的事儿，可是若一龙治九水，办错事、办坏事的概率可就变成50%了。简言之，通过集权强化行政权力的做法，既解决不了部门扯皮问题，也无从提高医疗保险管理效率。正确的改革方向需要从“公共服务”四个字屮寻找。社会保险的核心是社会经办和社会治理，把市场能够做好的坚决还给市场、把本应由社会经办的工作坚决交给社会，才能真正做到“更