增强农业自然灾害防御的财税政策研究

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1、增强农业自然灾害防御的财税政策研宄一、我国自然灾害与农业损失情况我国是农业大国，同时也是世界上自然灾害最严重的国家之一，每年发生的自然灾害给我国造成的经济损失巨大。据统计，20世纪50年代为480亿元，70年代为590亿元，90年代以后，年均已经超过1000亿元（王国敏，2005）。21世纪以来，自然灾害造成的直接经济损失急剧上升（如表1所示），2001至2010年十年平均高达2861亿元，2008年的直接经济损失达到11752亿兀，是新世纪以来的最高值。为了增强自然灾害抵抗能力，我国政府采取了一系列措施，如对大江大河的治理，拦洪蓄水等，形成了一套较为完备的农业抗灾体系。一是建设了一批大中型水

2、利工程，到2010年底全国有大型水库422座，蓄水总量2091亿立方米，对水资源季节、区域分布不均起到了一定的缓解作用。二是加大了农田水利基础设施建设，2010年新建、维护小型水源工程17.2万处，改善灌溉面积1360.1万亩，新增节水灌溉工程面积885.1万亩，治理水土流失面积8396.4平方公里，有效地增强了农业抗灾能力。三是建立了农作物植保体系，对各种农作物病虫害起到了一定防治作用。四是逐渐完善了农业自然灾害的预报体系。但是，近年来随着工业化进程中环境污染的加剧，以及对自然资源的过度掠夺，使得农业自然灾害呈现出新的特点，表现为：大灾次数增加，小灾次数减少；面积和强度加大；发生周期缩短。从

3、表1可知，从2001到2010年十年间，农作物年均受灾面积为3564.3万公顷。与受灾面积扩张、强度加大相对应，自然灾害发生的周期也越来越短。农业自然灾害严重制约了我国农业的稳定发展。二、我国财税政策在农业自然灾害防御方面存在的不足（一）财政在农业投入方面严重不足，导致抵御农业自然灾害的基础设施建设缓慢由于大江大河、农田水利改造等抗灾基础设施具有准公共产品的特性，它们的治理、改造需要巨额财政资金投入。但目前我国财政在这方面的投入却严重不足，从20世纪90年代以来虽然国家财政用于农业支出的总量处于增长的趋势，由1990年的307亿元上升到2008年5955亿元，增长了17倍，但农业支出占财政支出

4、比重却没有多大的变化甚至呈现下降的趋势。从1990年的9.4%下降到2005年的7.9%，近几年稍有回升（2008年为9.5%）。显然，微薄的财政投入，对于庞大的农业设施抗灾体系的改善来说，犹如“杯水车薪”。财政农业投入的短缺，产生以下方面的负效应：一是农田水利设施基本带病运行，二是排灌设施逐年弱化。从而导致农业抵御自然灾害的能力下降。（二）中央财政支持下的风险分散机制尚未建立，巨灾风险转移制度不健全农业保险的原理是大数法则，如果要有效地分散风险，则需要有足够多的风险单位投保，反之则会由于风险过分集中，导致保险公司无利可盈，农业保险无法经营下去。我国农业保险是从1982年正式恢复的，但由于缺乏

5、财政的有利支持基本上处于一种明存实亡的状态。2004年我国在部分地区如江苏、新疆、四川等试点，实施以省级财政补贴为主的政策性农业保险后，农业保险得到一定发展;2007年中央财政第一次对农业保险给予补贴，承担的农险保费补贴比例为25%，选择6省（区）的玉米、水稻、大豆、棉花、小麦等5种主要农作物开展补贴试点；2010年己经覆盖了全国主要的粮油棉产区和畜禽主产省，试点险种新增加了育肥猪保险和森林保险，中央政策性险种扩大到了9个。但从总体来看，农业保险的供给与其需求相比，还远远不能满足，且灾后保险补偿占农业灾害经济损失的比重仍微乎其微。如在2008年雪灾中造成经济损失1516亿元，保险赔付仅为16亿

6、元，占损失比例的1°%，而世界上其他国家同类灾害中保险赔付超过30%。这说明我国保险赔付比率低、覆盖面窄及巨灾风险机制缺失等一系列问题非常突出。由于农业保险的发展存在市场失灵，需政府来弥补，但我国政府在这方面却存在缺位现象，即对农业保险的补贴和扶持较少，这也是我国农业保险发展举步维艰重要原因之一。全球许多国家都建立了政府支持下农业保险体系，如实行强制性农业保险；对承保农业保险的保险公司和投保农民给予补贴；实施再保险；建立农业巨灾风险专项基金等。日本财政给予农业保险15%的补贴，在特大灾害发生时财政负担80%〜100%的保险补偿。但我国目前除了对经营农业保险公司减免营业税外，基本上没有其他专门支

7、持农业保险的财政政策。政府在农业灾害损失中直接补偿的作用非常有限农业自然灾害管理具有公共产品的属性，且农业灾害损失是一种突发的意外损失。因此当自然灾害发生后，在灾害损失的补偿中，政府具有不可替代的作用。但目前我国政府在补偿金额方面却相当有限，只占灾害损失的很小一部分，且财政补偿还是以传统灾害救济方式为主。从表1可知：一是财政救灾支出占灾害损失的比重非常低。我国自然灾害造成的经济损失巨大（年均损失2