去行政化改革背景下高校办学自主权制度的立法完善

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1、去行政化改革背景下高校办学自主权制度的立法完善去行政化改革背景下高校办学自主权制度的立法完善　《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了推进政校分开、管办分离，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式的教育体制改革目标。规范政府干预高校权力，落实和扩大高校办学自主权，去除行政化管理模式对高校发展的阻碍，是我国高等教育管理体制改革的基础性问题。落实和扩大高校办学自主权是理顺高校与政府、社会关系，推进高校去行政化改革，彰显其学术机构本质的关键。近年来，高校办学自主权已成为学界研究的热点问题

2、，许多学者从高校办学自主权内涵、本质、历史变迁、落实问题及解决对策等方面展开了研究，为高校办学自主权理论与实践提供了较好的指导，但很少有成果从法律层面研究高校办学自主权问题，更缺乏从去行政化视角研究高校办学自主权制度完善问题。作为保障高校办学自主权运行的基本法律《中华人民共和国高等教育法》（以下简称为《高等教育法》）相关立法存在不足，影响到我国高校办学自主权落实与扩大和去行政化改革的法治推进。深入探索如何完善高校办学自主权制度以落实与扩大高校办学自主权、促进高校去行政化改革，具有十分重要的现实价值。　　一、高校办学自主权制

3、度立法现状及存在问题　　1998年颁行的《高等教育法》首次以法律形式对高校办学自主权进行了规范，这对于巩固我国高等教育改革成果，规范政府干预高校办学权力，保护高校办学权利和强化高校自我约束，起到了十分重要的作用。　　（一）高校办学自主权制度立法现状　　1．确立了高校的独立办学主体身份。《高等教育法》第三十条规定：高等学校自批准设立之日起取得法人资格。法人主体资格的确立，为高校作为办学者与政府作为管理者身份的区分和独立自主办学提供了法律依据。　　2．规定了高校办学自主权的核心内容。《高等教育法》第三十二条、三十三条、三十四条

4、、三十五条、三十六条、三十七条和三十八条依次规定了高校办学自主权的基本内容：招生权、学科专业设置权、教育教学权、科研权、境外高校交流合作权、内部机构设置权、人事管理权、财产管理权。以上办学权利涵盖了办学自主权的核心部分，为高校自主办学提供了基本法律保障。　　3．规范了政府办学干预权。《高等教育法》第六条规定了政府的高等教育发展规划权，第七条规定了政府推进高等教育体制改革和教学改革权，第十三条规定了政府的高等教育的领导权和管理权，第四十条规定了政府对高校校长、副校长的任免权，第四十四条规定了政府对高等学校的办学水平、教育质量

5、监督和评估权。依据法律没有授权的就是政府权力应禁止行使的基本法理，《高等教育法》对政府办学干预权的规定，划定了政府干预办学权行使边界，起到规范政府干预高校办学权和保护高校办学自主权的作用。　　（二）高校办学自主权制度立法存在的问题　　1.制度设置缺乏法治理念的指导。从法治来看，高校办学自主权的立法目标应定位于保护高校办学权利与控制政府办学干预权。而我国《高等教育法》侧重于追求政府对高校办学管理和高等教育工具性价值。如《高等教育法》第一条规定：为了发展高等教育事业，实施科教兴国战略，促进社会主义物质文明和精神文明，根据宪法和

6、教育法，制定本法。可见，《高等教育法》的立法宗旨主要定位于政府对高等教育有效管理和高等教育效用的最大化，而基本没有体现保护高校及师生权利和控制政府干预权的基本法治理念，以致高校办学自主权制度在设定政府与高校的权利与义务时，政府权力的开放性和义务的模糊性、高校权利的限定性和义务的不确定性更加鲜明。《高等教育法》法治理念的缺失，使其在高校办学自主权制度设置上强调政府干预高校权力而轻视高校权利保护，从而无法有效控制政府干预高校权力和保障高校办学自主权利，难以为高校去行政化改革提供法治保障。　　2．高校办学自主权保护立法不完善。高

7、校办学自主权保护制度是保障高校独立办学及对抗政府对办学不当干预的有力武器。我国《高等教育法》相关立法存在缺陷，影响到其应然功能发挥。首先，《高等教育法》没有设置高校办学自主权的一般性条款，从而使办学自主权行使及保护缺乏基本规则的指引，无法有效对抗多变的政府办学干预权。其次，一些授予高校办学自主权的法律条款，同时设置按照国家有关规定等模糊性规范对办学权利进行限制，为政府任意限制高校办学权提供了空间与便利。再次，没有规定政府等为保护高校办学自主权应承担的义务，使办学自主权成为没有相应义务支撑的空中楼阁式权利而难以落实。最后，没

8、有规定侵害高校办学自主权的法律责任及高校办学自主权救济途径，无法为高校办学权利行使提供有效的法律保障。　　3．高校办学自主权约束立法不完善。高校办学自主权约束机制的不健全，为办学管理者滥用权力、违法行使权力和行政权力挤压学术权力等提供了空间，导致高校内部行政化进一步加剧，影响高校健康发展。高校办学自主权