“函复请示”现象的本质、利弊及其规范路径辨析

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1、“函复请示”现象的本质、利弊及其规范路径辨析摘要：“函复请示”现象存在的合法合理性，学界争讼由来已久但未有成论。通过具体分析中央人民政府网站中的公文用例，从“函”文种的适用范围、办公厅（室）的机构职能两方面，指出“函复请示”现象的本质仍然属于一种文书“代复”行为。仔细分析“函复请示”现象存在的利弊之后，主张停止此公文用法。同时也考虑到历史传承和工作习惯，提出如果保留“函复请示”的用法，那么必须对国家现行文书制度的相关条款进行适当修订。中国4/vie　　关键词：党政机关公文；函复请示；制度建设　　请示与批复是对称文种，下级机关以请示文种向上级机关请求指示、批准，上级机关以批复来答复下级机

2、关的请示事项，这是2012年《党政机关公文处理工作条例》（下简《条例》）甚至是历次公文处理规定都明确的。但在日常工作中，经常出现以上级机关办公厅（室）名义通过函来回复下级机关请示事项的现象，即所谓“函复请示”。此现象往往发生在上级党委政府的办公厅（室）与下级党委政府，或本级党委政府的组成部门之间。本文主要以前者两机关之间的“函复请示”现象为例，兼及后者。这种现象存在的合理合法性，学界向来争论颇多，这里有一系列问题需要做出清晰回答：首先，能不能以函来回复下级机关的请示？这个问题，不少学者是持否定态度的，认为这是一种公文错用[1]；其次，如果同意这种现象存在，那么其法律、行政、文书制度等方

3、面的法理依据是什么；再次就是对这种现象如何对待，是保留、改良还是抛弃，也应该有一个明确决断。基于此，笔者不揣冒昧，从分析其本质和利弊入手，就其存废去留陈述短见，以求教于方家。　　1本质辨析：办公厅（室）无审批职能，“函复请示”归根结底是一种文书“代复”行为　　1.1从适用规定性看，使用“函”文种须具备发收机关之间存在特定关系和事项性质两个条件。根据《条例》规定，函是“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”的一个文种。这个表述根据语法分析，后面“请求批准和答复审批事项”动作行为是发生在前面的“不相隶属机关之间”，正常的行文方式应该是“函来函往”。上级党委

4、政府的办公厅（室）与下级党委政府，从发文机关和主送机关双方关系讲，二者无论从行政级别，还是从管理关系上，肯定是平级机关，而且是没有隶属关系的平级机关。但长期以来，学界包括公文教学界似乎形成了这样一个观点，那就是只要两个机关之间没有隶属关系尤其是平级关系，就应使用“函”这个文种[2]。这个观点实际上犯了“全称肯定判断谓项周延”的逻辑错误。“凡是使用函文种的两个机关一定是两个不相隶属关系的机关”是正确的，但反过来“凡是两个不相隶属关系的机关之间行文就一定使用函”就不一定正确。换句话说，两个机关不相隶属仅仅是“函”使用的条件之一，还有一个条件不可或缺。那就是：一方对一方必须发生工作商洽、问题

5、咨询和事项请批等事项处理。后一个条件是选用“函”文种的决定条件。如果罔顾这个条件，认为只要是两个不相隶属的机关之间行文，就一定使用“函”文种，就容易犯错用文种的毛病。如甲机关是街道办事处，乙机关是省直机关，二者没有隶属关系，但在开展爱国卫生运动这个事项上，甲机关对乙机关存在职能管理关系。甲机关要求乙机关加强爱国卫生运动，就只能用“通知”文种。为什么不能用“函”？原因就在于甲、乙两个机关之间所涉事项既不是联系商洽工作，也不是需要一方回复或批准什么。　　因此“函”文种的使用，既要考虑发文机关与主送机关之间是否具有隶属关系，更要考虑双方所涉事项的性质，这是我们判断此机关对彼机关能否允许发生“

6、函复请示”行为的基本方法。而从工作实践看，上级党委政府的办公厅（室）与下级党委政府之间一般没有商洽、询问和答复这三类工作往来。　　1.2办公厅（室）是参谋辅助机构，具有文书处理权，但不具备事项审批权。这里我们以国务院办公厅为例，不少同志对其机构的性质、功能存在认识误区：有的同志认为它是国务院的职能部门。但如果真是那样的话，那么它就应该具有行政审批权；还有的同志认为它是“国务院的中心机构”，能够代表政府或党委就各个方面的工作发布文件[3]。这种认识实际上是将办公厅凌驾于其他同级机构之上，是对其机构职能的恣意放大，也是不恰当的。在2013年《国务院关于机构设置的通知》中，明确规定国务院办公

7、厅是独立于且与国务院组成部门（公安部、教育部等）、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位相并列的一个专门机构。2008年《国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定》中，明确规定国务院办公厅是“协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构”。所以它既不是政府的组成部门，也不是拎着尚方宝剑可以任性自为的什么特殊机构，本质上讲它就属于参谋辅政机构，不应该也不可能具有行政审批职能。　　关于这一点，我们还可以从国务院办公厅