行政机关层级监视的几点思考

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1、行政机关层级监视的几点思考国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）在以往行政监视制度经验的基础上，提出了“创新层级监视新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监视”　　行政机关层级监视的几点思考国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）在以往行政监视制度经验的基础上，提出了“创新层级监视新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监视”的要求，对于顺利推行依法行政具有重要意义。然而，层级监视在各级政府行政实践中并没有充分发挥其应有的作用，行政机关内部监视的形式与、与措施、实施与效果存在着相互脱节，甚至流于形式，从深层次了依法行政水平的进步。为此，笔者结合《

2、纲要》的，对加强行政层级监视谈点肤浅熟悉，以供同仁商榷。　　一、层级监视，依法行政的重要抓手　　行政复议是行政系统内部依法定程序进行的，是具有效力的层级监视制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部分和下级政府最有效的监视手段。做好行政复议工作，不仅对保护群众的正当权益，而且对保障和监视行政机关依法履行职权，促进依法行政，有着极为重要的作用。但是，行政复议活动的启动者是行政相对人，没有相对人的申请行为便不会产生复议机关的复议行为，这是行政复议区别于其他行政监视的一个重要特征。因此，在推进依法行政的进程中，行政机关层级监视仅靠行政复议这一被动监

3、视手段还是远远不够的，还要加强行政机关内部层级的主动监视，这样才能促使行政机关依法行政开展得到全程监视。　　行政机关层级监视是指在行政机关系统内，负有行政监视职能的上级行政机关监视下级行政机关是否依法行使职权的一种监视制度体系。从法律意义上说，行政机关的层级监视是一种自我纠错制度，假如说国家权力机关监视是一种外部监视的话，那么行政机关层级监视则是一种内部监视。这种差异性决定了行政机关监视具有自身监视功能、方法和程序。　　一是层级监视是行政机关监视的基本特征。层级制的结构是上下统属的，每一下级层次对上一层次负责。除了最高层外，每一层都是按地域行政单位分成若干块块，层次越低，块块越多。基于行政

4、机关层级制，行政机关之间的领导关系成为构建两大监视关系的基础，这两大监视关系是：（1）上一级政府对下一级政府的监视；（2）各级政府对所属的职能部分的监视。当然，在垂直领导体制中，只存在一种监视关系，即上一级行政机关对下一级行政机关的监视。　　二是各级人民政府及其所属的职能部分是行政监视的主体。行政监视是一种自我纠错的监视机制，层级制的结构决定了在行政机关系统中，除乡、镇人民政府外，行政机关都是监视主体，凡是有下一级被领导的行政机关，作为上一级的具有领导权行政机关就具有监视主体资格。国务院作为中心人民政府有权监视所属的部委以及其他直属机构的执法活动，同时监视地方各级人民政府的工作。地方的省级

5、政府、市级政府、县级政府分别行使宪法和法律赋予的监视权。　　三是各级行政机关的执法行为是行政机关监视的对象。在各级行政机关的权限中，除了部分行政机关具有制定行政法规和行政规章的行政立法权外，行政机关的权限主要是具有执行性的具体行政行为。因此，行政机关的层级监视主要是对行政机关具体行政行为的监视。　　行政机关的层级监视固然有自身的缺陷，如监视的公正性、有效性等，都由于监视机关与被监视机关之间的无法摆脱的利害关系而受损。但是，行政机关监视也有其优点，如具有较高的效率，给行政机关一个自我纠错的机会，从而进步行政机关在公众眼前的权威，从而进一步进步行政机关行使职权的有效性。因此，各级政府要实现“建

6、想法治政府”这一目标，必须强化行政机关内部层级监视，在全面推进依法行政的过程中克服自身的不足，使行政机关作出的行政行为始终得到有效地监视。　　二、诸多，层级监视的制约瓶颈　　行政机关层级监视是解决和预防行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。但与人大监视、政协***监视和检察、法院、监察、审计等其它方面的法律监视相比较而言，它还存在着诸多瓶颈，监视依据不充分、监视机制不健全、监视保障跟不上等题目，与《纲要》的定位和要求要求极不相当。　　一是行政层级监视的、法规不充分，行政层级监视的有关立法存在缺失和空缺。进行行政层级监视的首要条件必须有相应的比较完备的法律制度。现有法

7、律、法规只是笼统地规定上级行政机关负有监视下级行政机关行政行为的责任，但未对行政层级监视作出专门的规定，缺乏应有的刚性和可操纵性。因此，行政层级监视较之侦查监视、立案监视等司法（诉讼）等监视显得更薄弱。由于现行法律、法规缺少对监视主体、监视范围、监视、监视程序以及监视结果运用的规定，造成了监视上的很多盲点和空缺，以至于行政机关层级监视在某些方面只能“看详兴叹”。即使有法可依的监视，由于缺乏具体实施监视的程序性和实体性的规