政策变迁中的路径依赖-我国养老公平问题审视

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1、政策变迁中的路径依赖:我国养老公平问题审视摘要：由于特殊的经济社会背景，我国形成了城乡二元的社会养老保障制度和机关事业单位与企业职工之间的养老双轨制。这种针对不同身份群体区别对待的、分割性的养老保险制度直接造成了不同群体的养老待遇悬殊，并且在政策变迁过程中表现出路径依赖的特征。1978年以后，我国养老保险制度改革不断推进，但养老资源分配不公的问题并未有实质性的改变。养老保险制度路径依赖形成的深层次根源在于既得利益的约束。要突破既有的利益格局，实现养老政策的公平取向，不仅需要顶层设计，也需要构建合理、开放、平等的政策博弈平台，通过不同群体充分的意见表达、理性的协商与沟通，实现政策的“公

2、共性”。中国4/vie　　关键词：政策变迁；养老公平；路径依赖　　中图分类号：C913.7文献标识码：A：1003-0751（2016）11-0056-06　　随着中国进入老龄化社会，养老问题日渐成为人们关注的焦点问题。养老金待遇水平不仅直接关系到退休人员的生活质量，也关涉整个社会的公平正义与和谐稳定。1978年改革开放以来，我国养老保险改革不断推进，与此同时，养老政策公平问题一直受人诟病，不同群体、不同身份的退休人员享受的养老金待遇水平存在显著差别。这种养老资源分配不公的格局，与我国在特定的历史条件下国家发展战略的初始选择有关，同时也是政策变迁过程中路径依赖的必然逻辑。　　一、我国

3、养老政策变迁过程中制度分割的　　形成及发展长期以来，我国养老保险是一个分割性的、碎片化的政策制度体系，特定的养老保险制度只针对特定的身份群体，对其他群体具有排斥性，其中最突出的表现就是企业职工与机关事业单位之间的养老双轨制及建立在城乡分割基础之上的城乡二元社会养老保险制度。这种对不同身份群体实行区别对待的、分割性的养老保险制度是在一定的社会历史背景下形成并不断发展的。　　1951年2月，我国颁布了第一个劳动保险方面的管理规定，即《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《条例》）。《条例》对职工退休的条件、待遇等做了规定。由于历史条件的限制，这一时期养老保险的相关规定仅适用于国有企业和

4、大型集体企业的正式职工，机关和事业单位的养老制度并没有按照《条例》执行，而是以单行法规和条例的形式逐步形成的。1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，专门针对政府机关和事业单位的工作人员建立了养老保险制度。1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台，统一了企事业单位职工和国家机关工作人员的养老制度。机关事业单位工作人员退休、退职的规定同企业职工的养老保险制度大体相同，受当时经济发展水平的制约，两者在养老保险待遇方面差距不大。　　1978年党的十一届三中全会以后，随着经济体　　陈秋静，女，广西师范大学政治与公

5、共管理学院硕士生（桂林541004）。制改革的深入、企业自主权的扩大、多种所有制经济的发展，传统体制条件下的养老保险模式越来越难以适应时代的需要。20世纪80年代中期以后，我国开始推进养老制度改革，先后出台了若干政策文件，建立了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。1991年，国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出，建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次的养老保险制度，费用由国家、企业和个人三方共担，实行基本养老保险基金社会统筹模式。1997年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出在全国范围内实行统一的养老保险

6、制度，该文件对企业与个人的缴费比例、个人账户的规模、基本养老金计发办法等做了规定。2005年，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出扩大基本养老保险覆盖范围、逐步做实个人账户、社会统筹基金和个人账户基金实行分开管理等。该决定还指出，个人缴费比例为本人缴费工资的8%并全部计入个人账户，企业缴费部分全部进入统筹账户，形成社会统筹基金。　　在我国不断推进企业职工养老保险制度改革的同时，机关事业单位的改革并没有同步进行，改革进程举步维艰、进展缓慢。1991年，国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》指出，国家机关、事业单位的养老保险制度改革，由人事部负责，具体办

7、法另行制定。这意味着国家机关事业单位不执行企业的养老保险制度。1992年，原人事部下发《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，提出要逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。人事部还在江苏、云南、福建、山东、辽宁等地进行了试点，最终这项改革没有成功。1993年，国务院在《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》中明确规定，离退休公职人员的退休费用列入国家预算。也就是说，机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。这与企