关于食品安全法若干法律问题的探讨

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1、关于食品安全法若干法律问题的探讨-->摘要：《食品安全法》实施时间不长，但已经暴露出一些亟待解决的法律问题：如执法主体不符合法定要求、部分法律规范逻辑不完整、原有立法法律效力不确定、部分法律用语与法律条款语义不清等。这些问题的解决需要立法者转变宜粗不宜细的立法思路，使立法更为精细化，同时更需要执法者能动地发挥执法功能，探求法律真意，用耐心和智慧维护食品安全秩序。中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）取代了《食品卫生法》并于2009年6月1日起正式实施。这部法律因在食品安全风险管理、食品安全标准统一、问题食品召回等方面有诸多亮点而被社会各界

2、寄予厚望，期待该法“为系统有序地解决当前食品安全问题提供法律制度保障，开启中国食品安全监管的一个新阶段”。①然而笔者结合有关卫生执法部门的实务工作发现：在相关配套法规规章尚未出台、有权机关没有明确解释的情况下，《食品安全法》的实施存在不少法律问题，笔者对此作一分析和思考。一、执法主体问题按照《食品安全法》的第5条第2款规定，地方各级人民政府应当依照法律和国务院的规定确定有关部门在食品安全监管领域的分工。以餐饮服务监管为例，部分地方政府在6月1日后仍将餐饮服务交由卫生部门监管，而且此种过渡性体制何时终结，未有明确期限。②国家有关部门对这种做法也表示了肯定

3、。③上述过渡性安排导致企业和社会公众对究竟何者是餐饮服务监管的法定主体存在疑惑，部分执法机构和执法人员甚至认为自身执法的合法性、正当性不足，从而怠于执法。主体合法是行政行为合法性的先决条件。从理论上讲，不适格的主体实施的行政行为当然无效，自始不发生法律效力。餐饮服务监管由各级食品药品监管部门负责的体制是由法律确定的，按照法律授权只有国务院有权对这种体制做出调整，地方政府的任何越权安排不仅违反法制统一的原则，而且势必削弱法律本身的公信力并对法治社会造成致命的伤害。比如，2004年3月《食品卫生法》尚在实施的情况下，国务院就以文件形式对食品卫生监管体制做出

4、重大调整，确定食品卫生分段监管制度，这种调整由于缺少法律和权力机关的明确授权而遭受颇多非议，各部门间由于食品卫生监管职责归属而引起的纠纷不断。前车之鉴，后事之师，新实施的《食品安全法》第103条明确规定“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”，但从逻辑上分析，这项规定也意味着其他主体无权对食品安全监督管理体制作出调整，也就是说地方政府在《食品安全法》实施后依然维持原监管体制不变于法无据。也许有人会认为，地方政府在《食品安全法》实施之初依然维持原监管体制不变是一种过渡性的安排，是行政应急性原则的体现。行政应急性原则是指在某些特殊的紧急情

5、况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有明确法律依据的或与法律相抵触的措施。［1］（p34）但行政应急性原则的适用也是有限制的，它需要符合若干条件，譬如前提是存在明确无误的紧急危险，应急权力的行使应该适当、应将负面损害控制在最小的程度和范围内等。笔者认为，《食品安全法》从公布到开始实施历时三个多月，在此期间进行各部门监管职能的调整应当是完全可能完成的，将时间较为短促视为“特殊的紧急情况”显然有些牵强。退一步讲，即便要做出不同于法律规定的特殊安排，由于其与企业和社会公众关系密切，也应当将实施理由、实施期限以公告形式明确告知公众，

6、从而使其负面影响降至最低限度。二、法律规范的逻辑完整性问题一般认为，法律规范的完整逻辑结构包括行为模式和法律后果两部分，这两部分内容可以在一个法律条文中体现，也可以在两个以上法律条文中体现。欠缺了法律后果要素的法律规范，其实施力将更多地依赖于义务主体的自觉自愿和道德约束。《食品安全法》第34条第2款规定，“食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。”食品生产经营中的从业人员健康状况如何，直接关系到广大消费者的健康。如果这些人患有传染病或者是带菌者，就非常容易通过污染食品而造成传染病传播和流行，对消费者的身体健康造成威胁，因此需要

7、对食品生产经营人员身体健康状况进行法律规范。健康证明则是食品生产经营者经过法定机构健康体检后取得的具有法律意义的书面证明文件。《食品安全法》中关于生产经营人员的健康检查义务规定是十分必要的，但问题在于《食品安全法》并未规定违反此项义务的法律责任（或者称法律后果），这就意味着监管部门在查处此类违法行为时无权对当事人实施处罚，而只能采取诸如责令当事人改正等不具有强制力的行政手段，而实践中当事人依照此种要求主动履行该法定义务的实际效果不容乐观。同样的情况还存在于《食品安全法》第27条，该条针对食品生产经营过程提出了11项法定要求，其实质是对原《食品卫生法》第

8、7条关于食品生产经营过程卫生要求的继承，这些要求包括场所卫生、人员卫生、设备卫生、用水卫生等方