从村民自治章程看村镇关系——以g市x镇为例

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1、从村民自治章程看村镇关系——以G市X镇为例----行政管理论文-->1绪论1.1问题的提出本研究探讨的问题是：当前的村镇关系存在行政化现象，村民自治空间被行政权力入侵，作为村庄治理“小宪法”的村民自治章程是否能维护村民自治权利，促进村镇关系的改善。之所以把村民自治章程当作研究村镇关系的视角，主要原因在于：村民自治章程以村民自治权的行使范围为主要内容，那么，除了明确规定行政管理权无法进入的村民自治权范围的部分之外，都可以算是行政管理权的范围，也就是说，村民自治章程规定了村民自治权的范围，也就是在村民自治权和行政管理权之间划下界限，换句话说，村民自治章程具有规范村镇关系的

2、能力，是观察村镇关系的合理视角（关于这一部分的内容将在本研究第二章第三节中进一步解释）。村民自治是中国基层民主发展进程的巨大进步，并因此形成了地方政治的新格局。1980年，广西宜州市合寨村村民为走出当时的乡村治理困境，率先成立基层群众性自治组织，也就是村委会，这一变革使村里的社会治安迅速好转，后国家为了满足基层农村的民主需求，使村民自治以法律的形式确定下来，并在全国范围内大力推广。根据“内因是事物发展的根本原因，外因是事物发展的必要条件，外因必须通过内因而起作用”的哲学原理，农村的民主内需是内因，国家的强制力推广是外因，村民自治兼具此二者共同发挥的作用，前景十分乐观。

3、但是，村民自治推行的三十多年以来，虽然取得了不错的成绩，却也出现不少问题。......................1.2研究目的及意义随着时代的变迁，中国政府对农村的治理方式一直处于改变中。从古代的“乡人治乡”到新中国成立后的人民公社体制，国家权威对农村的管理呈现出显性化和强控制力的特征，20世纪80年代，家庭联产承包制被广泛推行，人民公社体制也随之解体，农村的管理权从正式政治系统中抽离出来，归村民自治组织所有，国家的行政管理权上收，农村的自治权下沉，二者各行其道，可以看出，村民自治代表着国家政权对公民社会的松绑，这对推动基层民主建设具有重大意义。然而，实际情况并

4、非如此简单，村委会还未发展成熟，近年来，作为政治系统末梢的乡镇政府与村委会的关系广受关注，也备受争议，相比刚刚萌芽的村民自治权，乡镇政府所代表的行政权具有绝对的优势。在实际工作中，行政权力对村委会的控制仍是司空见惯，村委会的行政化倾向十分明显，乡镇政府与村委会的事权划分界限不清晰等问题，使村镇关系一直备受关注，也饱受诟病。本研究对村民自治章程制定和实施中的村镇关系进行探讨，为村镇关系的互相调试提供一定的理论支持。纵观当前被广泛讨论的村镇关系中存在的问题，学术界的关注点聚焦在乡镇政府行政权力的扩张和村民自治组织的过度行政化倾向上，认为村庄民主并未发展到独当一面的地步，村

5、委会的弱者地位使其权力被孤立和削弱。然而，在实际访谈中发现，村委会虽然确实具有浓厚的行政色彩，表现出“第二政府”的特征，但他们中的大多数安于弱势，对争取更多的民主权力并不那么热衷，乡镇政府也乐意接管村庄事务，二者都对落实村民自治的实质意义没有更多的行动。......................2村民自治章程与村镇关系2.1村民自治下的村镇格局“乡政村治”格局是村民自治推行后地方基层出现的治理新模式，简而言之，村庄被赋予自治权，治理主体产生自村庄内部成员，这一治理主体在村庄治理中具有绝对的权威，乡镇政府的行政权力上收，在基层形成“乡政”和“村治”泾渭分明的治理格局，

6、换句话说，这种治理格局其实就是当前村镇关系的简明概括。下文分别从村、镇设置的权力机构和法定的职权范围，以及围绕村民自治所构建的制度体系进行详细介绍，以便对这种新型的治理格局，也就是当前的村镇关系有更清晰的了解。2.1.1村、镇权力机构和职权范围乡镇政权由乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府组成。乡镇人民代表大会是地方国家权力机关，处于乡镇政权体系的最高位。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，是基层国家行政机关，执行乡镇人大的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。乡镇政府由乡镇人大选举产生，对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。同时，乡

7、镇人民政府又是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院的统一领导。乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长，民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任，镇人民政府设镇长、副镇长。依据宪法和地方组织法，乡镇人民政府享有以下职权：一是执行权，即执行本级人大的决议和上级政府的决定、命令；二是制令权，即制定行政措施，发布决定和命令的权力；三是管理权，即负责管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业等工作；四是保护权，即保护集体和公民个人的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保护各种经济组织的合法权益，保护少数民族的权利和