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1、法治政府建设的程序主义进路中国当前的法治政府建设进路存在重内部机制、轻外部机制,重实体权限设定机制、轻程序规范机制,重事后救济和追责机制、轻过程规范机制的结构性缺陷,难以对在国家权力结构、国家权力与公民权利结构中都过于强大的行政权形成有效的规范制约。行政程序作为来自外部的、规范行政权行使过程的规范机制,具有防止行政权滥用的消极控权功能和助推行政权积极行使的公共意志形成功能,中国未来的法治政府建设重心应当转向行政程序机制的完善。当前的分散单行行政程序立法模式存在诸多问题,难以满足法治政府建设进路转型的需
2、要,应当在总结地方法治政府建设程序主义进路探索经验的基础上,尽快从分散立法走向统一立法,尽早制定规范行政权的行政程序法典,确立并实现公民知情权、参与权的制度化,在利益多元化的社会条件下保障社会转型的顺利实现。历经三十年改革开放,法治的理念已经在我国深入人心,但在践行法治的路径上却依然存在种种争议,如何认识和对待程序法治在通往法治之路中的地位和作用尚未取得共识,[1]是否必须制定规范行政权的行政程序法依然存在争论。在国家行政程序立法停滞不前的情况下,2008年10月1日,首部地方行政程序立法《湖南省行政
3、程序规定》(以下简称《湖南程序规定》)开始实施,开启了中国法治政府建设程序主义进路的地方探索。之后,四川省凉山自治州、云南省永平县、广东省汕头市、山东省、甘肃省酒泉市、陕西省西安市相继跟进。[2]尽管地方行政程序立法数量不多,却覆盖了中国横纵双向各种类型的行政区域,为国家层面行政程序法的制定提供了宝贵的实证经验。由此,梳理中国法治政府建设的进路,探讨程序在法治体系中的功能,在反思我国行政程序立法的特点及其问题基础上,归纳提炼地方行政程序立法实践的经验,应该对排解分歧、促进共识,实现党的十八大报告提出的
4、法治政府建设目标具有积极意义。一、对当前法治政府建设进路的反思法治政府的核心是行政权依良法行使。这一目标在我国主要通过以下四大机制予以实现。其一,行政权限法定机制。行政权限由立法机关制定行政组织法、部门管理法等法律予以设定。这是立法权对行政权的规范制约,是关于行政权的源头规范。其二,行政诉讼机制。由人民法院对具体行政行为的合法性进行事后审查,违法的具体行政行为予以撤销,行政机关违法侵犯公民、法人或其他组织合法权益的,判决其承担国家赔偿责任。这是司法权对行政权的监督,是关于行政权的事后审查。其三,上级行
5、政机关日常监督、行政复议、行政监察、审计等层级监督机制和专门监督机制。由行政机关的上级机关进行日常监督或者专门监督机关对行政活动的合法性、合理性进行监督审查,包括行政复议、行政监察与党的纪律检查、审计、信访、行政问责等制度。这是行政权的自我监督机制。其四,行政程序机制。如行政许可法规定了行政许可程序制度,优化许可流程,要求行政机关公开许可过程和结果,作出许可决定时听取申请人意见。这是以公民权利制约行政权力,是对行政权的过程规范。这四大机制构成依法行政和法治政府建设工作的各个方面,从不同角度规范行政权,
6、构成相对完整的行政权力规范体系。当前,不同机制的制度化程度并不均衡,有的已由全国人大立法规定基本制度,如行政诉讼、行政复议、行政监察等已制定行政诉讼法、行政复议法、行政监察法,有的尚未制定基本法,如行政程序机制尚未制定行政程序法。就结构而言,中国的法治政府建设进路呈现出以下特点:第一,重内部机制、轻外部机制。目前已经建立的内部监督机制,除上下级之间的日常领导与监督外,还包括党的纪律检查委员会、监察、审计、行政复议、信访、行政问责等多种监督制度。与国外更重视外部监督机制的建立和完善相比较,来自外部的人民
7、法院行政诉讼机制、公民程序权利行政程序机制等,居于较为弱势的地位,远远没有发挥规范作用。全国人民代表大会和各级地方人民代表大会虽然是最高国家权力机关和地方权力机关,但是由于多方面原因,宪法关于人大的职权的规定,得不到落实,未能发挥其应有的监督作用。第二,重实体法规范机制、轻程序规范机制。在行政法治领域,长期以来我们将立法工作的重点放在实体法的制定上,重视对行政机关权限和管理措施的规定,对于行政机关如何行使职权、应当遵循何种程序则缺乏有效的规定。这一状况在行政处罚法出台后方得到一定程度改善,但仍没有根本
8、解决。现有的行政程序规范多数由行政立法加以规定,如《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《政府信息公开条例》都是国务院制定的行政法规。第三,重事后救济和问责、轻过程规范机制。中国目前已经制定行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法,这些都是对具体行政行为的事后救济机制,尚未制定规范行政过程的行政程序法。此外,行政问责近年来得到重视和强调,对督促官员认真履行职责发挥了很好的作用,然而,欠缺制度支撑的、泛化的问责造成了比较严重的行政消极不作为现象,行政的
