公众参与：从制度原理到制度细节

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1、公众参与：从制度原理到制度细节　　公众参与，顾名思义，就是政府在公共决策中根据法律法规要求或决策事项需要，通过各种渠道与形式吸纳民意，使决策更加理性并更可接受。这是一种生活化的民主观念，最初是作为一种工作作风被引入党和国家的文件及行为要求中的，后来则随着法治国家进程而日益成为各级政府依法行政的制度要求。　　公众参与在公共决策中的广泛运用始自2000年前后的铁路价格听证会。这是决策部门根据《价格法》的要求开展的公众参与工作，最初是作为开门决策、民主决策的典型予以树立的。随后，在党的十六大、十七大、十八大报告以及国务院的依法行政纲要中均明确要求建立完善的公众参与制度，保障公众的知情权

2、、参与权、表达权、监督权。作为全国第一部地方性行政程序规章，《湖南省行政程序规定》(2008)较为完备地反映了政府在公共决策中关于公众参与的制度安排。2007年的厦门PX事件更是全面印证了公众参与在提升公众决策合法性、优化政府危机管理方面的强大效用。可以说，公众参与在今日之中国不仅具有政治正确，而且具有制度正确，各级政府及其部门如不能在其职能范围内建立起行之有效的公众参与制度，就很难跟上政治体制改革的新式话语和节奏，也很难有效开展群体性事件治理与社会管理创新。　　然而，尽管中央和各地制定了大量关于公众参与的政策和法规，某些地方也在典型案例中体现了公众参与的正能量，这种民主决策形式

3、还是由于其实效性缺陷而日益遭遇公信力危机。对各种公众决策中公众参与的典型批评是走过场，这种印象的深层原因何在呢?首先是制度不到位，不完善。现有的制度规范存在制度配套差、效力位阶低、重模仿轻创新的缺陷。不少地方在建章立制的过程中，不做认真的调查研究，不对自身经验予以总结反思，照抄照搬先进典型与模范立法，在执行中又虎头蛇尾，导致新制度难以发挥实效。其次是各级官员对传统的管制型行政模式存在很强的依赖，对于现代的开放型行政模式存在误解甚至抵触。上行下效，如果各级领导干部不积极学习适应并示范性执行新制度，其制度效果可想而知。再次是公众在参与过程中的组织化与利益表达能力尚有欠缺。公众参与是一

4、种民主生活方式，公众和官员一样都需要一个学习与适应的过程。对于公众而言，特别需要在参与过程中学习如何理性有效地表达个人意见以及如何通过协商沟通形成团体性意见。上述种种，导致公众参与在各地日益形式化和空虚化：尽管文件量每天都在增加，但逢听必涨式的参与无效现象和公众对政府吸纳民意的失望心态同样在恶性地相互强化。我们正面临着公众决策中的实效性瓶颈，而作为新生事物的公众参与也面临着实质性死亡的威胁。那么，我们如何思虑其起死回生之道呢?　　这需要我们在制度原理上对公众参与有更彻底的认知，才能够进行科学的制度设计。公众参与是现代民主体系的有机组成部分，其发挥实效需要一个相对完备的制度体系的支

5、撑，否则孤立无援，孤掌难鸣。民主决策的原理遵循公开参与问责的制度逻辑。首先，参与以公开为前提，如果事先没有充分的信息公开与背景解释，公众的参与就只能是盲人摸象，而政府的开放参与也只能是一种走过场。因此，公众参与的实效性以政府信息公开制度的完备性为前提。为增强参与的实效性，公开的阶段需要尽可能提前，应尽量覆盖决策全程并前伸至议题选择与议程设定阶段。有些地方每年进行政府重大决策议题的海选是一种很好的做法，可以在最初阶段了解民意，抓住民心。其次是公众参与的程序制度。公众参与不是一窝蜂，而是需要根据议题的重要性、决策的不同阶段以及利害关系人的范围与类型选择不同的公众参与形式，有些只需要通

6、过弱形式的公告评论程序进行，有些则需要通过强形式的正式听证会进行。在全国性的行政程序法典出台之前，各地可以借鉴《湖南省行政程序规定》的模式先行制定地方行政程序法对公众参与制度进行科学化设计，更低级的行政单位则可依据自身情况制定实施细则。最后是问责制度。这里包括两个层面：一是行政问责，即建立公众参与领导绩效评价指标，对各级领导干部进行专项考核，作为奖惩的重要依据，同时对重大决策未经公众参与而造成严重后果的领导，予以从重处分;二是法律问责，即通过行政诉讼保障公众的知情权和参与权，倒逼行政机关改变决策习惯。只有前有公开，后有问责，参与这一株制度幼苗才能获得决策世界中的阳光雨露。　　我们

7、需要由制度原理进一步往制度细节推进，因为细节决定成败。某些关键性的制度细节对于公众参与的实效性有着突出的意义。笔者试举数例。　　第一，行政决定说明理由制度。走过场的公众参与有着一个共同特征，就是只开放参与，不提供说理。这样的处理方式很容易让公众产生参与的挫败感以及对政府的信任危机，铁路价格听证会的逢听必涨和参与热情日益衰竭就是明证。湖南省的规定针对这一现象提出了对策：行政决定说明理由制度，要求决策机关对公众意见及时进行分类处理，公布意见采纳情况，对于不采纳的需要提供实质性理由。说