集体建设用地流转现状分析与解禁探索

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1、集体建设用地流转现状分析与解禁探索摘要我国农村集体建设用地流转事实广泛存在，然而相关法律对此长期持有相对禁止态度，仅在例外情况下允许合法流转。此种反差催生各地关于建设用地流转的试点，并已总结出各有特色的试点模式供下一步探索参考。为保障试点合法性、平衡土地供需矛盾、维护农民利益，解禁建设用地流转已为时代之必要。本文从使用权流转为切入点，在分析现存问题的基础上，探索放宽集体建设用地流转之路，并从规范流转市场、完善配套措施、均衡利益分配三个角度提出方案。中国2/vie　　关键词农村集体建设用地流转解禁　　作者

2、简介：李欣妍，中南财经政法大学。　　中图分类号：D922.3文献标识码：ADOI：10.19387/j.ki.1009-0592.2017.04.141　　由于改革开放以来经济的发展和城市化的加速，集体建设用地流转在外部性潜在收入的激励下成为农村经济发展的客观要求。自我国农村土地集体所有制建立，集体建设用地流转历经绝对禁止、相对禁止、试点开放多个阶段。如今，集体建设用地流转事实上广泛存在，制度上已有诸多成功试点模式，正是放开流转限制的关键时期。　　一、集体建设用地流转现状分析　　（一）集体建设用地流转事

3、实情况　　自改革开放后解除建设用地流转绝对禁止以来，以出让、出租、入股等形式进行土地流转已成广泛存在之事实。先从经济发达地区着眼，珠三角地区半数以上集体建设用地以流转方式使用，北京市各乡镇至2009年已有80%左右的农村集体建设用地进行了流转；再看相对欠发达地区，河南省郑州市至2010年以出租形式使用的土地超过集体建设用地总量70%，在2001至2007年间陕西省孝义市累计流转集体建设用地153.33公顷。　　在庞大的建设用地流转中，由于缺乏法律法规的规制，出现大量违法现象和相关案件。一方面，建设用地使

4、用权人突破现有流转许可情形，以合作、入股等方式流转土地使用权的违法行为已经具有普遍性，且单笔流转涉及土地面积愈发增大；另一方面由于此类自发的土地流转市场极不规范，且涉及村集体经济组织和农民个人等多方利益，相关纠纷案件多发。目前，活跃的建设用地流转市场中，存在大量不规范因素，严重影响我国土地产权稳定。　　（二）建设用地流转法律及政策规定　　依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》及相关政策文件规定，集体建设用地原则上只可农村集体经济内部使用，不可直接进入市场发生流转，仅在例外情形下留有余地。《土地管理法》

5、第43条原则性规定任何单位和个人使用土地进行建设必须申请国有土地，也就是说集体建设用地未经征收国有化不可流转。在此总原则下，法律规定了投资和企业资产清算重组两种例外的流转形式。上位法确定的原则基调使得集体土地流转长期处于相对禁止的地位，与其庞大的客观需要形成矛盾，催生了多地的试点工作。　　根据相关政策文件规定，以转让、出租、作价入股等方式进行农民集体建设用地流转试点的必须已经依法批准为建设用地、符合规划、征得集体经济组织和农民同意、审批登记。尽管存在上述限制，多地集体建设用地流转试点还是“带着镣铐跳舞”

6、，形成了诸多成功的试点模式。各模式从形态上可简单分为集中经营和市场化经营。集中经营以安徽芜湖模式为例，在明晰土地产权的基础上，芜湖确定三集中原则，即“农民向小城镇集中，工业向园区集中，土地向规模经营集中”，由政府整合土地再通过出租、转包等方式流转出去，并直接介入土地收益的分配。与此类似的，如广东南海模式、北京各庄模式，均以集中整合土地为核心，通过土地统一流转获得收益，再间接分配到个人。比较特殊的是重庆模式，其以“地票交易”的形式实现城乡建设用地增减挂钩。区县通过复垦新增耕地，从而获得土地流转许可，即“地

7、票”，并在农村土地交易所进行市场化流转。　　上述模式均在不改变集体建设用地产权的基础上，以提高农村建设用地使用效率、保护农民权益为核心目标，作出有益的创新尝试，为我国集体建设用地流转的开放奠定基础。然而这些试点及相应规范性文件与上位法存在矛盾和冲突，在上位法不改的情形下，其本身尚存争议，更遑论推广。　　二、集体建设用地流转解禁必要性　　集体建设用地流转广泛存在既成事实，各地试点如火如荼，而上位法对其却依然持相对禁止态，其间存在不可忽视的问题。无论从社会主义法治体系的宏观角度，还是从提高土地利用效率、平衡

8、供需、保障农民利益的微观角度，解禁集体建设用地流转都具有必要性。　　首先，上述各农村集体建设用地流转试点是各地方根据政策导向和实际需要自行开展的，其与《土地管理法》《城市房地产管理法》等上位法存在冲突之处。虽然由于我国法制状况的特殊，试点规范性文件与上位法的冲突并未在实践中造成障碍，但其合法性存疑的事实终究有留下�[患之嫌。　　其次，在我国城市化过程中土地供需矛盾较大，因而亟需从政策层面出发提高土地利用效率。根据2006-2012年中国统计