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1、利益集团和美国的对外政策在美国,长期以来,利益集团积极参与政府决策过程,尤其是在政府的对内政策上影响较为突出,在对外政策过程中的影响则不十分明显。然而自冷战结束以来,美国的利益集团在政府对外政策过程中的参与程度有所增强,影响也有所上升。本文拟从美国对外政策制定系统的结构性变化入手,客观地分析和评价利益集团在美国对外政策过程中的影响和作用。一、美国对外政策制定系统的结构分析美国的对外政策过程是美国国家政治过程的一个重要组成部分,也是一个十分复杂的过程。美国人罗赛蒂认为,关于美国对外政策进程的性质必须理解两个十分重要的观点,即它是异常复杂和非常政治性的进程。在这一过程中,有很多参与因素,包括
2、政府内和政府外的各种因素。人们通常认为,美国的对外政策形成于政府高层,主要由总统做出决定。似乎总统大权在握,无所不能。然而事实是,在美国的分权体制下,在一个多元政治的国度中,总统并非能够完全独立地作出决定,他的权力受到来自各方的制约。首先,国家制定对外政策,需要掌握大量的信息情报;需要对准确、充分的信息情报加以分析。在紧急情况下,要求总统具有应变力,能够在短时间里作出抉择,这也需要以平时信息的积累为依据。在这一过程中,总统常常会感到所掌握的信息不足,需要帮助。这就为一些官僚、专家乃至掌握大量信息的利益集团参与对外政策的制定创造了条件。第二,在美国总统对外政策的制定过程中,他时时面对来自行
3、政部门内部官僚集团的压力。美国的行政体制使每一位总统都必须面对稳定庞大的行政机构。这些机构中的官员长期任职,对自己长期承担的业务了如指掌。他们有自己的政策观点和政治倾向,在长期的职业生涯中培植了自主性。他们能够利用自己丰富的信息资源和专业能力去对政府的决策施加影响,甚至可以在实施政策的过程中阳奉阴违,抵制政府的政策。对这样的强势集团,总统绝不可掉以轻心。第三,美国总统还必须面对众多的利益集团。美国的利益集团,不仅积极参与美国的国内政治,参与美国国内政策的制定,同时,也从事着国际活动,直接或间接地影响着美国对外政策的制定。它们的政治参与,深刻地影响着总统外交政策的抉择,“影响了国家安全与民
4、主之间紧张关系的演变”。(注:杰里尔·A·罗赛蒂:《美国对外政策的政治学》,北京,世界知识出版社1997年版,第2页。)总之,美国总统在对外政策的抉择中面临多重压力,正如托马斯·曼在《制定对外政策》一书中所说:“必须把总统与国会之间的冲突看作是多种因素的结果,它影响着美国在世界上的地位和国内的政治利益和政治进程。”曼得出结论:“毫不奇怪,今天的总统在美国对外政策方面不再处于支配地位。”(注:杰里尔·A·罗赛蒂:《美国对外政策的政治学》,北京,世界知识出版社1997年版,第408页。)尽管如此,从总体上看,冷战时期,美国总统所受到的限制还是较多地反映于国内政策的制定过程中。面对苏联的军事扩
5、张,国家安全问题成为那个时期美国对外政策中最为重要的问题,安全事务成为国家外交事务中的主要内容。因此,国家在对外政策的过程中更多地强调整体性和有效性,一定程度上限制了各种成分的广泛参与。冷战时期,总统在外交权力的行使上常常能够游刃有余,对外政策过程也主要表现为精英模式。具体表现为:(1)对外政策的制定过程主要控制在行政部门手中,尤其是由白宫班子、国务院和五角大楼所垄断;(2)总统与国会两党领袖商讨有关对外政策问题,以求得国会对行政部门对外政策的支持;(3)行政部门就外交政策问题与政府外相关利益集团中的精英商讨,集团精英中有的是某一领域的专家,有的则从总体上关注美国的外交政策;(4)政府通
6、过报刊、电视节目和其他媒体等争取民众对其外交政策的支持。诸种特征表明,在对外政策的制定过程中,总统和政府行政部门居于主导地位。国会、利益集团的精英居于附属地位。冷战结束后,美国的对外政策制定系统发生了结构性的变化,对外遏制政策的结束,使美国在制定外交政策时不再像以往那样具有一种整体的、战略性的眼光,美国政府在制定与国家关系相关联的政策时较以往有了更大的灵活性。后冷战时期,尽管国家安全仍然重要,但在一个时期里,美国人认为国家安全问题已不再成为美国对外政策中最重要的问题,对外政策的内容也由原来的安全问题向一些“软”的问题转移。世界全球化的趋势使许多新的问题成为对外政策中的新问题,如移民问题、
7、毒品问题等,其中经济利益与民主化问题上升为美国对外政策中首要考虑的问题。外交事务中种种新问题的出现,模糊了美国对内政策与对外政策的界限,这种情况为社会各种因素、特别是为各种非政府组织和游说集团参与国家对外政策的制定,提供了机遇和有利的空间。随着在意识形态方面冷战思维的退却,美国人在对外政策问题上的分歧加大,社会各种利益集团也越来越多地关注与自身利益密切相关的对外政策问题,人们在许多问题上难以达成一致的看法。后冷战时期,美国对外政策的
