国家审计体制的宪法思考

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1、国家审计体制的宪法思考摘　要：　本文通过对我国及各国审计体制的对比，指出了我国国家审计制度中的问题产生的根本原因，从宪政层面分析了我国现行审计体制的劣势，阐述了我国进行立法性审计体制改革的必要性，并进一步提出审计制度作为国家的基本政治制度，是宪法制度的组成部分，审计工作具有宪法实践性质，我们应当把审计问题放在国家权力架构的现实选择与发展中，结合中国社会主义民主政治和政治制度的发展要求实现审计体制从行政型向立法型转轨，以期对我国国家审计体制的改革与完善有所裨益。　　关键词：　国家审计；宪法思考；审计体制　　引　言　　有一股风暴，从2004年6月23号开始：当日

2、，在十届全国人大常委会第十次会议上，审计署审计长李金华提交了一份触目惊心的、“沉甸甸的审计”清单“，不仅中央一些部委赫然在榜，而且资金使用”黑洞“之大也使人瞠目结舌：国防科工委、科技部将几十亿元的专项资金预留；长江堤防工程款大量被侵吞；体育总局动用奥委会1亿多元资金用于职工小区建设……报告中的18项内容每一项都足够震撼，而且很多都与最基本的国计民生有关。这场”审计风暴“，成为2004年一道道风景线中最为亮丽的一条，使审计署和审计长李金华在一夜之间成为热门话题和舆论焦点。不可否认这一系列的行动，产生了一定的成效，然而，风暴者，一阵狂飚也，纵使电闪雷鸣风狂雨骤，

3、终难为持久。为什么审计署一年又一年还是审计出越来越多的经济问题？其根本原因就在于我国目前的国家审计制度问题。政府应该建立一个合理的审计制度来堵塞漏洞，如果没有合理的机制和制度做保障，不能从源头上解决问题，‘风暴’刮一阵就会过去，审计部门仍摆脱不了‘年年审计年年忙，按下葫芦起来瓢’的尴尬状况。　　一、我国现行审计体制的劣势　　现行的审计体制中审计机关是政府的一个组成部门，政府是审计机关的直接领导，审计与政府工作紧密联系，是政府管理系统的一个环节，是政府管理和监督经济的一个重要手段，又由于行政政府在现代国家政治生活中的强势地位和丰富资源，因此审计效率比较高。然而

4、，正是这种审计机关与政府的相互关系，又必然衍生出现行审计体制的劣势：　　1.独立性问题　　独立性是审计的灵魂，独立审计原则是审计监督的一项基本原则。然而，现实中审计机关很难真正做到依法独立审计。审计署是在政府序列中，审计机关是政府的内部机关，是政府管理系统的一个环节，我国的国家审计实际上属于政府内部审计，即使搞得再好充其量也还是政府的内控机制范畴，哪块审哪块不审以及审到什么程度，还要服从一届政府的首长意志，同时政府还实际上掌握着人、财、物分配权限，审计工作条件特别是经费方面都受到政府的控制，在这样的体制之下，审计机关的工作肯定要受政府目标和政府自身利益的掣肘

5、，审计机关必然陷入一种自身的利益冲突之中，缺乏超然的独立性，其公正性、客观性和权威性就要受到一定的影响，那么其工作成果审计报告，也就难以得到社会的合理信赖和认同。因此，独立性问题是一个综合性问题，是所有体制问题的核心，正是这一问题影响到了审计工作的安排、审计问题的处理和披露、审计工作的深化等许多方面。　　2.上下级审计机关问题根据《宪法》规定，地方各级审计机关实行双重领导体制，“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。“地方审计机关审计业务受上一级审计机关领导为主”。但是在现行的审计体制之下，因为地方审计机关直接受制于当地政府，结果就是地方审计机关的现行双重领

6、导体制已演变成事实上接受当地党政领导为主的单一领导体制，上级审计机关的被虚化，下级审计机关对上级审计机关的依赖性越来越弱，“双重”领导实际上已演变为地方政府的“单向”领导，双重领导体制越来越趋于分化，形成不了合力，地方审计机关日益趋向于地方利益，以致在当前的审计体制下，地方审计机构却始终难以有所作为。　　3.审计监督空白问题　　宪法规定审计机关在政府首长领导下，由政府首长支持，但这并不能从根本上解决问题。如果说在领导的支持下审计机关对下级部门的审计还是卓有成效的，当政府首长和部门领导存在问题时，审计机关如何处理？实际上，当前的审计实质上并没有审查到政府或首长

7、的行为，审计报告中并没有多少直接与政府或首长有关的问题，目前的审计指向只能是平行的或者向下的，而对政府或首长的责任和行为难以构成监督。而政府和领导如果出现问题，危害性更大，其更应当成为审计监督的对象。　　4.审计结果的披露问题　　在现行体制下，审计机关是政府的职能部门，是在政府领导之下，而不只在人大领导之下，审计机关首先把政府的要求和利益摆在第一位，审计结果在提交人大常委会审议之前，必须先由政府审查并同意，那么政府对审计报告有权表达意见，如何对外披露怎样对外披露就由政府决定而不是政府之下的审计机关决定。审计机关代表政府向人大及人大常委会去做经过政府审查同意的

8、审计报告，人大常委会再将审计结果函告政府及有关部门并