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1、集体林权制度改革中存在的问题及对策摘要集体林权制度改革是农村系列改革的继续和深化,是促进林农就业增收的一项重大举措。集体林权制度改革涉及面广、情况复杂、任务艰巨,对其存在的问题进行分析,提出改革对策,以期促进集体林权制度改革。 关键词集体林权制度;改革;问题;对策 近年来,我国林业改革发展工作以全面推进集体林权制度改革、全面强化生态建设保护、大力发展林业产业等为重点,全年计划完成造林592万hm2以上,森林抚育525万hm2,中低产林改造逾166.67万hm2,义务植树25多亿株,年林业总产值力争达到1.7万亿元。截至2009年底,
2、全国已确权林地面积10093.33万hm2,占集体林地的59.4%,发证面积7573.33万hm2,集体林木采伐管理机制改革取得突破,在24个省区进行了改革试点。 1集体林权制度改革存在的问题 1.1山林权属的争议 山林权属界址不清、争议多是各地普遍存在的现象。勘界发证、明晰所有权(具体指林地使用权和林木所有权)是本次林改的首要任务,据调查农户反映,当年“三定”时期发放林权证时,没有进行实地勘察边界,而是由个人自主填写。有为了减少税费而故意少填的,也有为了抢占资源而夸大面积的。本次林改在细致地实地勘界中发现,“一山多主”和“有山无主”
3、的问题同时存在。由于林木(包括竹林)的经济价值显著,争抢山林的纠纷时有发生,大大增加了确权发证的难度,严重制约和影响发证的进度。 1.2采伐限额的放宽与约束 采伐权是农民对山林的经营权乃至处置权和收益权的重要体现。对采伐权限定条件,增加农民行使经营权的交易成本,这种鼓励投入而限制收入的做法已实质上形成产权残缺。实施采伐限额,对于生态公益林则是严格禁伐。调查显示,采伐指标通过“省—县—乡—村—村小组”的渠道分配进行层层下达,由村小组集中使用而不是分配给农户个人。其原因在于有限的分配指标落实到为数众多的山区农民头上,平均只有673.34m2
4、/人。由于采伐指标供不应求,相关部门的寻租行为难以避免,炒卖、倒卖采伐指标的现象时有发生。调查中有90%的农户认为当前采伐证制度存在申请困难、年采伐量指标严重不足等问题[1]。 1.3档案管理不健全 我国的林权历经多次变更,原始凭证档案管理不够完善,管理人员经常变动,管理手段落后,管理措施不规范,林权档案管理有很大欠缺或失误。在发生产权纠纷时,无据可查,不可避免地造成错误[2]。 1.4缺乏专业评估机构 在林改的过程中,对林分林地的资产价值、生态价值没有专业的评估机构进行评估,无法对林地林分做出系统的价值衡量标准,严重影响集体林权的
5、改革。 2集体林权制度改革对策 2.1实施科学经营,大力发展非公有制林业 按照采育结合、永续利用的森林经营方针,允许非公有制林业经营者,对所经营管理的林木进行抚育间伐及主伐利用,使业主的林木占有权、使用权、收益权和处分权相统一[3]。 2.2建立健全科技支撑和社会服务体系 林业主管部门应大力推动科学研究和技术进步,并围绕林业产业化建设的各个环节建立健全服务体系,为林业生产经营者提供良好的发展环境和有力的保障机制,推动改革向纵深方向发展。抓住机遇,实施集体林权制度改革,既是林业经济可持续发展的客观要求,也是巩固和扩大生态建设成果、实
6、现林业生态经济双赢、发展地方经济的重要手段和有效途径。建立健全适合当地实情的产权归属清晰,经营主体到位,责权划分明确,利益保障严格,流转顺畅规范,监管服务有效的现代林业产权制度,可以充分调动社会各阶层投资山林、发展林业的积极性,全面推进林业生态建设走可持续发展之路。 2.3确保收益权的体制构建 确保收益权,不仅要从政策上,而且要从体制上加以法制化、稳定化、长期化。基于对我国林业税费存在种类多、征收环节多、重复征收、税负不公、使用不当等问题的反思,必须在法律上规范农民合理的税费负担,界定加重农民负担等行为的法律责任。同时,以公共财政支出为
7、框架,增加消费人群的生态建设支出,以维持正常的营林费用支出和行政支出。2.4实施林地经营技术入户,培养乡土技术人才 行政村是林业发展的基本单元,村级技术员是林业技术推广的第一线力量。培养林业经营技术人才可以从以下3个方面着手:一是加大科技培训力度,使林地经营技术入户,支持和鼓励林业专业技术人员通过开展林业科技承包、试验示范和下乡支农等活动培训林农;二是组织力量选编一批形式多样、通俗易懂、适应地方特点的林地经营和林木经营培训教材,通过发放技术手册,利用电视、网络等现代媒体,开展先进技术示范推广;三是依靠科技,提高效益,大力推广先进实用技术,
8、提高林地经营的科技含量,使科技成果转化为现实生产力。 2.5坚持林农自愿、典型引导的原则 从林农需求出发,尊重林农意愿,不搞强迫命令,注重政策引导和典型带动,转变林农对林地的
