中国：探讨第二代扶贫策略.doc

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1、No.C20010042001-07中国：探讨第二代农村反贫困策略——北京大学中国经济研究中心（CCER）与世界银行研究院（WBI）“扶贫与发展”系列研讨会述评卢锋2001年6月新世纪初，反贫困主题再次成为人们关注的焦点。改革开放以来中国扶贫事业取得历史性成就，目前中国政府正在制订新时期扶贫纲要。2000/01年世界银行再次以反贫困作为年度发展报告的主题，显示了国际社会对这一问题的高度关注。这一背景下，北京大学中国经济研究中心（CCER）与世界银行研究院（WBI）联合举办“扶贫与发展”系列研讨会。从2001年2月13日开始的八周内，每周二上午举行一次，共分8次对中国以及国际扶贫与发展经验

2、进行系列研讨。与类似活动相比，这次研讨会具有三方面特点。一是在研讨内容上注重专题性与系统性的结合。8次研讨除最后一次总结以外，其余七次每次讨论一个专题,15包括贫困标准确定，如何使市场机制有利于穷人，宏观经济波动与贫困发生率变动的关系等等，每个专题具有相对独立性，结合在一起构成对贫困与发展主题比较系统的研讨。二是在研讨方式上注重不同国家国内经验与国际经验的结合。每次研讨分国内和国际两部分。国内部分邀请来自政府主管部门，研究部门，非政府组织和基层扶贫第一线机构人员做主题发言，参加会议人员提问和评论。国际部分利用世界银行电视会议系统，把世行总部专家与包括中国在内的五个亚洲国家参加人员联系起来

3、（其他四个国家是：泰国，菲律宾，印度尼西亚，蒙古），就不同问题交流和分享国际经验。三是在研讨人员参与上注重专业性与广泛性的结合。中方参加研讨会人员共有80人左右。其中既有主管部门官员，专门研究人员，基层扶贫工作者等专门人员，也有非政府组织人员，大学教员和研究生，国际组织官员，贫困户代表，记者等社会各界人士，希望通过广泛参与来丰富信息沟通的内涵。媒体对这一活动表现出兴趣和关注，人民日报等国内重要报刊对这一活动进行了多次报道，中国国际广播电台分别报道了每周研讨活动。研讨会上主题发言，提问和评论，与会人员和世行提供的报告和论文，组织者搜集的相关参考资料，为观察中国反贫困历史，现状和未来趋势提供

4、了一个特殊视角。本文对研讨会内容给以归纳整理和评论。需要说明两点。第一，中国贫困现象分为农村和城市贫困两个方面，研讨会内容也曾涉及城市贫困问题。然而，考虑到无论从数量比例还是严重程度上看，我国贫困都以农村为主体和重点正如研究人员所观察的，“中国的贫困主要是农村贫困。绝大多数贫困人口分布在农村。与农村相比，在80年代中刚提出扶贫政策时，城市贫困几乎不值一提。这一点区别于1949年以前，也区别于当今其他发展中国家”（刘文璞，1999）。，还考虑到政府对城市贫困将主要通过建立社会保障制度加以应对的政策思路，本文对贫困界定范围仅限于农村。第二，本文的归纳分析部分，难免包含笔者个人对中国贫困问题的

5、观察，理解和判断，因而，其中可能发生的偏差甚至失误，应由笔者个人负责，而不应由参会研讨人员或相关机构负责。中国反贫困的进程和成就以政府反贫困政策形成演变和反贫困实际情况为视角，新中国反贫困历史进程大致可以1986年为界分为两大阶段，其中每个阶段又可进一步分为两个时期。第I阶段（1949-1985）一般认为，在1986年以前，中国政府没有承认中国农村存在绝对贫困问题，没有正式实行专项反贫困政策。然而，这不等于说当时中国没有进行反贫困工作。以1978年为界，这一阶段中国农村反贫困进程分为两个具有不同特征的时期。15（1）1978年以前的计划经济时期20世纪50年代急剧频繁的制度变革和试验，逐

6、步在中国农村确立了人民公社集体经济体制，以此为依托，农村建立了对于丧失劳动能力和无人抚养或赡养的人口提供食物，衣服，住处，医疗，教育和丧葬的“五保”救济制度，并一度建立了对农村居民具有普遍覆盖性的社区性合作医疗制度，这些措施减缓了农村贫困现象。另外，各地农村集体内部实行的平均主义分配原则，也有助于在给定社会产出量前提下，控制和减少贫困现象的最为严重方面。然而，受到历史条件限制，这一时期也存在不利于推进反贫困事业的体制和政策因素。第一，由于计划经济和人民公社体制缺乏效率，人均基本消费品增长缓慢，短缺甚至匮乏现象长期存在。第二，统购统销体制利用价格手段大量转移农村剩余，用于国家工业化初期积累

7、。加剧了农村居民的生活困难程度。第三，严格的城乡隔绝和封闭市场政策，使农村居民在迁徙，择业，交易等方面的权利状态退化。发展滞后和体制弊端使农村反贫困面临困难，即便依据政府确定的很低的贫困线标准划分，1978年农村贫困人口仍占农村总人口30%以上。由于极左路线危害，50-60年代还一度出现农村大范围饥荒的危机局面。因而，评价计划经济时期农村反贫困成绩，需要把农民物质产品占有量变动，医疗和教育等基本服务改善，某些基本权利状态改变等因素综