中国公用事业特许经营监管策略研究——基于公私合作模式视角

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1、中国公用事业特许经营监管策略研究——基于公私合作模式视角杜宏巍1，2（1.国家行政学院，北京100089；2.华北理工大学，河北唐山063009）［摘要］随着经济社会的快速发展，公私合作模式也逐渐深入中国公共服务领域和基础设施。当前中国正处于“新常态”经济转型期，经济增长速度减缓，PPP模式对于缓解我国财政资金不足、撬动民间资本、发挥私营部门的竞争优势具有重大意义。本研究在准确把握公私合作模式本质的基础上，翔实剖析了中国公私合作模式监管中存在的问题，进而在解构运作程序的基础上，提出适合中国国情、符合

2、科学发展观，又可供他国借鉴的监管策略，希望对解决中国推行公私合营模式面临的系列难题有所启发。［..关键词］公私合营模式；新常态；监管策略；特许经营［DOI］10.13939/j.ki.zgsc.2015.35.090公私合作模式（PPP模式）正逐渐深入中国公共服务领域和基础设施。当前中国正处于“新常态”经济转型期，经济增长速度减缓，PPP模式对于缓解我国财政资金不足、撬动民间资本、发挥私营部门的竞争优势具有重大意义。但是在公私合作过程中，由于监管缺位、越位导致一些意想不到的问题，本研究拟在准确把握公

3、私合作模式本质及运作程序的基础上，提出适合中国国情、符合科学发展观的监管策略。1准确把握公私合作模式本质公私合作机制本质就是要在公共产品与服务领域引进竞争机制，打破长期以来政府对公共产品与服务的垄断地位，通过刺激竞争达到提高公共产品和服务质量的目的。可以说，公私合作机制实现公私部门之间的长期合作，矫正了政府角色，要求提供者与监管者分离，实现多种多样的发展模式，实现了公共服务市场化、政府企业资金链条一体化、利益共享、风险共担的伙伴关系。2中国公私合作模式监管中存在的问题2.1法律法规不健全中国目前应用

4、在公私合作模式中的法律、法规和指导意见，已不能满足市场作为经济主体的发展需求，体现在如下方面：（1）缺乏关于公私合作模式法律法规的顶层设计。尚没有针对公私合作的系统集成的法律框架，已经颁布的法律、法规之间不协调、不配套。（2）不同法律、法规间相互矛盾。由于缺乏顶层设计，导致不同法律、法规之间相互矛盾，互相冲突。此外，不同地方城市也分别制定了本市的公私合作管理办法，往往不尽相同，给企业带来了困扰。［1］（3）法律内容滞后，法律条款不够细化，远不能符合现实要求，部分内容已不适应公私合作模式。2.2政府监

5、管能力建设不足正如前所述，法律体系建设的滞后，为政府监管部门既留下了权利寻租空间，也引致了政府监管能力较弱。（1）缺乏顶层设计导致各监管机构职能定位不清晰，横向看，一个项目多头交叉监管，监管内容重复或者矛盾。纵向看，中央部委与地方政府之间也存在着监管内容重复和矛盾的现象。“九龙治水，水患未息。”（2）监管越位与缺位现象屡有发生。一些政府部门充当着“投资、经营、监管”三位一体角色，常常借助越位的行政手段干涉企业的合法合理运营环节。而有些政府部门在项目承包出去之后缺乏监管意识，甚或是为了减少负担、避免麻

6、烦，又存在缺位监管。（3）存在政府失信现象。由于中国开展公私合作的时间还不长，在实际工作中出现了项目建设风险和建设成果的误判，导致了无法兑现政府承诺的现象。（4）监管机构地位缺乏独立性。中国监管机构的设立不是依据法律，而是由政府上级领导部门决定的，这导致这些监管机构缺乏独立性，不能独立的行使监管权，经常受到政治权力的干预，成为某一政府部门的附属机构。［2］（5）缺乏对政府监管能力的考评。首先，政府工作绩效评价没有法律依据，对低绩效的政府行为无制约力；其次，没有标准的评价标准，更谈不上执行规范了，随意

7、性较强；最后，考评过程基本封闭，不能做到透明管理，存在“小动作”。2.3公私合作的一些特定机制尚不完善公私合作项目存在着一些机制不完善的现象，典型的机制不完善表现在如下两方面：（1）良性定价机制远未形成。一是产品和服务没有形成制度化的定价机制，随意性较强，透明度有待提高。二是在项目运营阶段会出现难以实现保障多方利益的定价，矛盾甚至不可调和。三是公共服务和产品价格的构成要素和监管范围没有明确界定，部分公用事业项目存在价格虚高现象。（2）合同性质与合同设计还不完善。一是尚没有统一法律明确公私合作项目的合

8、同性质到底是行政合同还是民事合同。二是合同的不完备性易引发矛盾。3公私合营机制的监管解决之道3.1完善公私合作的法律法规体系党中央在十八届四中全会提出的“依法治国”需要立法机构进一步完善法律体系建设。一是对公私合作权授予、项目承担企业的权责、税收、合同设计、风险保障、定价方式、产品质量等方面颁布相关法律法规，确保企业的科学运营；二是对监管机构的设立、监管范围、监管内容及监管方式颁布法律法规，对监管者进行约束，以保证监管的公平、公正及民主；三是在公私合作模式统一立法的基