关于改革我国中央与地方税权划分制度的思考

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1、关于改革我国中央与地方税权划分制度的思考内容摘要：1994年税制改革确立了新的中央与地方税收权限划分模式，对理顺中央与地方政府间的分配关系起到了积极的作用，但现行的税权划分方式还存在一些问题。完善中央与地方政府间的税权划分关系，对进一步改革分税制财政体制，处理好各级政府间的财政关系有着重要的意义。　　关键词：分税制，税权，税权划分　　　　一、我国中央与地方税权划分制度存在的问题　　1994年，我国进行了建国以来最大的一次税制改革，根据事权与财权相结合的原则，将现有税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建立了中央与地方两套税收管理体系，分设了中央与地方两套税

2、务机构分别进行相应税种的征管。实践证明，现行的中央与地方税权划分制度对于实现税法的统一，规范中央政府与地方政府的财政分配关系，增加中央财政收入，增强中央政府的宏观调控能力都起到了积极的作用，但在运行过程也暴露出许多亟待解决的问题。　　(一)中央与地方政府事权与财权划分不对称　　1.我国并未制定有关科学划分中央与地方事权的专门法律，而只是在宪法中笼统规定了中央政府的职能和事权；二者职能的划分也并不是以分工式为主，而是以总量分割式为主，除外交、国防等少数专属中央的权限外，法律赋予中央与地方政府的权限几乎是一致、对等的。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

3、虽然对县级以上地方政府的职权作了统一规定，但难以让人准确了解地方各级政府之间的权限划分，从而不可避免地导致了中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间职责权限模糊不清、重叠多变。　　2.事权与财权相结合、以事权为基础划分各级政府财权的划分方式比较抽象。何为全国事务、何为地方性事务至今也没有明确的标准。1994年的分税制改革虽然也提出事权与财权相结合的原则，但只着眼于分税，而在事权的界定和税权的划分方面并未采取任何有效措施。各级政府不是根据事权的大小划分财权，而是简单地把税收按比例加以划拨。有关部门在制订分税制方案时，对税收的核定、上拨、下划都进行了周密的考虑，但

4、却没有提到事权，事权与财权在划分中存在脱节现象。最明显的表现是，各级地方政府不仅要贯彻落实中央的方针政策，还要发展地方经济，维护社会治安，提供教育、医疗、卫生、文化等公共产品和服务。　　3.在目前的分税制中，为保证中央财政收入，中央税所占的比重大，而地方税所占的比重小，但在具体事务的执行过程中，上一级政府又往往把财权向上集中，把事权下放，造成地方政府事权大于财权，财政支出大于收入，财政大都极为困难。许多地方政府为弥补财源的不足，采取征收各种名目繁多的收费、摊派、罚款的做法，不仅损害了企业和个人的财产权利，而且严重侵蚀了税基，削弱了税收作为地方政府财政收入主要来源

5、的地位，形成了以费挤税、费大于税的局面，从而扰乱了国民收入的正常秩序，严重损害了地方政府的形象。　　(二)税收立法权划分存在问题　　1.我国的税权划分没有统一的法律依据和稳定的原则，税收立法权在权力机关和行政机关之间、中央和地方之间频繁变动。即使在权力机关和行政机关内部，也存在税收立法权在不同层次的立法主体之间划分不够明确清晰，划分内容不尽合理、规范的情况。特别是由于没有一部统一的法律对税收立法权问题作出系统、明确的规定，导致不同部门制定的税收法律法规相互矛盾，彼此冲突，影响了税法的严肃性和权威性。　　2.税收立法层次性低，权威性不高。在我国现行的税法体系中，除

6、《个人所得税法》、《税收征管法》、《外商投资企业及外国企业所得税法》三部税法是由全国人大及其常委会制定的以外，大部分税收法律是由行政机关制定的行政法规和部门规章。行政机关在税收立法中处于主导地位，立法机关的税收立法权被虚置和弱化，不符合税收法定主义，税法的权威性和严肃性被降低。税务机关对税收法律和税收行政法规所作的扩大或缩小的解释，实际上也变相分割了税收立法权。　　3.税收立法权高度集中于中央，不利于调动地方政府的积极性。目前，几乎所有地方税种的税法、条例、实施细则都是由中央政府制定，只把宴席税和屠宰税的某些税权(如是否征收以及征收额度)下划由地方决定，地方税的

7、其他税权(如税收优惠政策和减免政策)也完全集中于中央。过度集中的税权管理模式使得地方政府没有相应的地方税的立法权和开征权，不能根据当地经济发展的特点及时开辟新的税源，使许多潜在的税收收入流失。此外，由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，加之地方资源各有特色，中央立法开征的某些税种，在有些地方未必有相应的税源，或税源太小而难以开征。这种情况不利于地方因地制宜地调控配置区域性资源，影响了地方政府组织收入的积极性，阻碍了地方经济的发展，也不利于地方税收体系的发展和完善。　　(三)税收执法权划分存在问题　　1.税收立法不完善，没有明确规定有关部门在税收执法中应承担的法律责任

8、和义务，税法与其他相关法