财税制度改革重点：中央和地方税权如何划分

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1、财税制度改革重点：中央和地方税权如何划分2013-7-249:11　第一财经日报　许善达认为，应考虑为地方税体系设计增加一个和几个有相当规模且随着经济增长税收收入能逐渐增长的税种。具体来说，应该将特别消费税从生产环节转到零售环节，并使之成为地方税主体税种，另外还应该将车辆购置税划给地方。中国银行(601988,股吧)首席经济学家曹远征说，我国现行财税制度在1994年建立，当时目标是“提高两个比重”：一是整个财政收入在GDP中的比重，二是中央财政收入在全国财政收入的比重。18年来它“超额”完成任务：中国的财政收入增速

2、过去一直快于GDP增速，而且中国中央政府集中了大部分的财政收入。但随着经济的变化、社会的发展，构建新的财税制度变得日益紧迫。当前税收制度以及中央和地方关系中，一个最重要和最受关注的问题就是营业税改增值税（“营改增”）。而“营改增”后要保持地方政府财政活力，途径之一是考虑将消费税从生产环节转到消费环节。此外《预算法》修订构成整个财税改革非常重要的技术或者法治环节。国家税务总局前副局长、中国注册税务师协会会长许善达指出，从试点地区和行业来看，营改增效果超过预期：如上海的营业税减税规模达到120多亿元,增值税增加抵扣12

3、0多亿元，同时服务业发展速度达到两位数。营改增还对很多企业资产重组起到了重要作用。但是营改增给中国税制和财政体制带来的最大问题，是地方政府自己组织的收入大幅度减少。如果营改增覆盖了全国的所有服务业，而且营改增的那部分收入仍然按75：25在中央和地方之间分配的话，地方政府的财政收入将减少约1万亿元，地方政府自己组织的收入占全部地方财政收入的比重将大幅下降。他认为，只有地方政府自己组织的收入达到整个地方收入的70%~80%，才能够使得地方政府的财政正常运行。许善达认为，要实现省级政府预算运行正常的目标，应考虑为地方税体

4、系设计增加一个和几个有相当规模且随着经济增长税收收入能逐渐增长的税种。具体来说，应该将特别消费税从生产环节转到零售环节，并使之成为地方税主体税种，另外还应该将车辆购置税划给地方。实施这样一个改革，让地方政府收入能够达到支出的70%~80%，可以形成若干改革红利：第一，可以解决中国地方税体系的问题，对冲营改增对分税制的冲击。第二，可以推进地方政府税收征收管理权下放。地方税应该只在退出生产链条之后征收，假如在生产环节地方政府有自己调节政策和立法的权力，就会由于影响产业链而影响到其他行政区划内企业的经营，影响到其他地区地

5、方政府的收入，这为税收原则所不允许。但是地方税如果放到零售环节，课税商品或服务已经退出生产链条进入消费，地方政府则可以拥有比较大的税收权限。这是对地方税收征收管理权下放进程的推进，符合中国未来发展要求。第三，有助于克服当前或者今后长期可能存在的产能过剩的问题，有利于中国转变经济方式。消费税转到零售环节以后，可以适当削弱地方政府在生产环节投资的冲动，提高其促进消费的刺激，还可以让地方政府多考虑如何增加本地居民收入、缩小收入差距以增加居民消费。这是对政府行为导向的良性转化。第四，有助于制约税务人员的执法随意性、增强纳税

6、人的纳税意识。在零售环节征收消费税，发票上就可以标注税款，税务人员是否完成征收任务更容易核查。实施这一价外税更会让国家税收的政治、经济、文化环境发生长远而巨大的改变。在中央和地方税权重新划分的讨论中，至少有三个方案。德意志银行首席经济学家马骏说，相对其他两个方案，他倾向于支持许善达的“将特别消费税和车辆购置税划给地方的版本”。第二个方案是大幅下调增值税税率，同时允许地方政府开设一个新的税种——零售税。这一方案的弊端在于会影响所有企业的利益分配，震动较大。第三个方案是，重新划定中央和地方对增值税的分税比例，比如由75

7、∶25调整为50∶50。对这一方案的主要担忧在于两点，一是可能会引起地方政府追求GDP增长的更大的冲动；二是可能加剧目前地方政府自主财权与事权失衡的格局，使地方政府过度依赖转移支付和共享税。中国社科院财经战略研究院院长高培勇认为，在“分税制”问题上，“分税制财税体制”在设计之初具有“分事、分税、分管”三层含义，但经过20年的演变，其内涵发生了改变，尤其在地方一级正在变成“分钱制”。但部分与会专家认为1994年以后出现的问题不是分税制带来的问题，而是分税制在省以下的贯彻遇阻，没有体现出原先期待的部分正面效应。财税改革

8、是一个非常复杂的大题目。除了上述营改增和特别消费税之外，年会还着重讨论了如何通过《预算法》为责任政府奠定法治基础。全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵认为，《预算法》是责任政府的法治基础，而修法有几个关键问题：第一，要建立预算编制、审批、执行、监督有效的制衡机制；第二，要制定全口径精细化的财政预算，各类预算资金要按功能分类和经济性质分类并细化；第三，要实行