以嘉兴“公众评审团”为例的环境执法自由裁量权研究

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1、以嘉兴“公众评审团”为例的环境执法自由裁量权研究摘要当前，严峻的环保形势与人民群众的期望值相差甚远，传统行政处罚的法定裁量幅度较为宽泛，为部分执法人员滥用裁量权提供了空间。本文以嘉兴市南湖区畜禽养殖场非法排放污染案为例，介绍了嘉兴“公众弹审团”自由裁量权规制新模式。通过“公众评审团”制度，嘉兴市整合各方资源、积极吸纳社会力量参与到政府执法过程中，确保了环境执法的公众参与性、权威性和公倍力，为控制行政自出裁量权提供新做法与新思路。..关键词公众评审；自由裁量权；环境执法；环境行政；公众参与文／朱狄敏基金项目：浙江省哲社重

2、点研究基地省产业发展政策研究中心课题(14JDCY03YB)；中欧环境治理项目(132-005/L/ACT/)案例背景以“鱼米水乡”著称的浙江省嘉兴市，自20世纪90年代以来随着工业化和城市化进程的加快，竟然成为了水质性缺水城市，环境纠纷和矛盾此起彼伏。结构性污染问题突出、农村畜禽养殖污染等重污染产业比重高是嘉兴环境整治的两大突出难点，给治污减排工作带来了巨大压力。严峻的环保形势与人民群众的期望值相差甚远，仅2006、2007两年嘉兴市环保系统受理的环保信访类案件均突破7000件。一方面是群众参与环境保护的热情高涨，但

3、因为缺乏相应的参与途径，广大群众对参与权和监督权的要求难以得到满足；另一方面，由于现有的环境法律中没有清晰和统一的执法标准，裁量空间和弹性大，在环境主管部门执法过程中很容易产生“同案不同罚”、人情罚、态度罚、行政议价等现象，造成一些当事人产生误解和抵触的情绪，拒绝检查、阻挠检查、“执行难”等现象时有发生。这些问题严重影响了环境执法的权威和公信力，损害了环保执法队伍的良好形象。基本案情与处置措施养殖场非法排放沼液，严重污染环境嘉兴市南湖区倪某某畜禽养殖场面积约220平方米，生猪存栏量为120头。该养殖场用泥浆水泵将含有猪

4、粪尿的沼液直接排入农田，致使沼液外溢至排水沟，最终流人河道，污染环境。2013年9月14日，南湖区环保局执法人员对当事人所经营的养殖场进行了执法检查，经监测分析，该养殖场排水沟废水中的污染物指标超过《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596-2001)，已违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第20条第1款的规定，对环境造成了污染。环保局要求改正违法行为，并做出初步处罚意见事件发生后，南湖区环保局执法人员完成调查询问笔录、绘制勘察笔录和拍照取证，根据取样的沼液污水监测结果予以立案。《中华人民共和国固体废物污染

5、环境防治法》第71条规定：从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。据此，南湖区环保局要求当事人改正违法行为，并告知拟处以两万元罚款。当事人申辩，公众评审员形成集体评审决议当事人收到告知书后，送来了书面申辩意见：养殖场一贯重视畜禽养殖方面的污染防治工作，此次由于失误才犯错，在“三改一拆”行动中又带头签字，拆除禁养区猪舍。当事人作出保证，以后会加强管理，不再让类似的事情发生。镇政府认定当事人的申辩意见情况属实

6、。经公众评审会讨论，鉴于以上几点情况，五位公众评审员一致同意适当减轻处罚，处以一万元罚款。收到处罚决定后，当事人积极整改，作出深刻反省，保证不再发生类似违法行为，并在履行期限内全额上缴了罚款。公众评审制的提出与试点强化社会监督，引入公众评审制作为一种情势判断与行为选择，行政的裁量性几乎无处不在。由于我国行政处罚的法定裁量幅度较为宽泛，为部分执法人员滥用裁量权提供了空间，行政处罚畸轻畸重、失衡等执法不公现象屡见不鲜，既侵犯了公民的正当权益，也削弱了执法公信力。规范行政裁量权制度建设的紧迫性和艰巨性日益凸显。从行政法治原理

7、看，制约政府权力有两种方式：一种是以权力制约权力，另一种是以社会制约权力，即社会制衡。社会制衡是对政府运行的外部制约，强调公民对政治生活的参与，注重政府公权力与公民私权利的对等互动。实际上近年来，各地在社会制衡自由裁量权方面已有所实践，以嘉兴为代表的环境行政处罚公众参与制度就是一个典型样本。所谓环境行政处罚公众参与制度，是指将公众参与机制引入环境行政处罚的审议过程，组成公众评审团，以召开案件公众评审会的形式，对原本法律只赋予行政机关的自由裁量权进行评议。2009年6月，嘉兴市在南湖区开展试点，将公众评审制引入处罚案件的

8、审议过程，通过组织推荐、媒体公开招聘和集中培训，建立了环保评审员队伍，对送审案件进行评审员集体评审，作出环保评审员集体评审决议。截至2014年12月31日，南湖区已对701件环境行政处罚案件启动了公众参与程序，共有3821人次参与案件处罚评议，处罚金额达2852万余元。作为对南湖区经验的肯定，嘉兴市也吸纳了这一制度，于2011年9