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1、城市土地规划中政府权利与公众权利的平衡探微-->绪言0.1选题依据本文于对我国现阶段城市土地规划发展现状的分析以及在此过程中出现的政府规划权与公众参与权失衡问题的反思,并结合《中华人民共和国城乡规划法》和最新的《全国土地利用总体规划纲要(2006_2020年)》的关注和思考,探讨我国城市土地规划制度利益格局平衡之路。我国当前正处于社会主义市场经济体制的建立与逐步完善阶段,宏观调控的乏力以及经济发展中的投机行为可能进一步激化本就紧张的用地供需矛盾。在我国工业化、城市化加速发展的时期,中央采取了扩大内需的财政政策,加大了基础设施的建设力度,实施了城镇化战略、
2、西部大开发战略及生态退耕工程等重大措施。非农用地的扩展与农用土地资源的占用将不可避免,如果规划及控制不力,新一轮“圈地”浪潮很可能再次掀起。总书记在党的十六届三中全会上正式提出了科学发展观的概念,对我国城市土地规划的观念、目标、原则都产生了极其深远影响。要深入贯彻落实科学发展观,就必须转变原有的规划观念,加强城市土地规划法制建设,切实改进城市土地规划工作现状。力求通过科学、合理、有效的城市土地婉划方式,走出一条具有中国特色的的城市土地规划道路,以保障城市土地资源的优化配置与永续利用。0.2研究意义土地是一种稀缺资源。科学、高效的利用好每一寸土地,对我国以
3、后的经济发展具有极其重要的战略意义。而《城乡规划法》对于城市土地规划编制环节仅仅规定了规划主管部门所具有的权力及权力的行使范围,对于规划主管部门权力行使的程序性规定却非常原则与抽象。我国城市土地规划方案的制定程序主要由规划方案的编制、上级部门得审批、方案的公布与具体实施等几个步骤组成,但是规划方案的制定过程几乎完全在规划主管部门内部进行封闭运作。我国城市土地规划的法律制度建设尚处于起步阶段,相关制度的建设仍存在很多缺陷,而外国的相关法律体系建设已经相当的成熟。因此,我们应该适当学习借鉴外国的先进经验,同时结合我国的具体国情,深挖我国城市土地规划领域的种种
4、问题,不断地进行总结与反思,将我国传统的“管制模式”与西方的“控权模式”相结合,最终发展为政府规划权与公众参与权相对平衡的“平衡模式”,为我国城市土地规划制度在经济建设中发挥更大的效用做出一份贡献。0.3研究现状国内外不少研究者对政府行政权力与公民权的平衡问题作过深入细致的研究,如ClarkD在UrbanWorldCity中就有类似“平衡模式”的思想。在世界经济全球化的历史背景下,如何使城市土地规划主管部门在被广泛授权的同时受到有效的规制,如何在提高行政效率和保护公民权利之间维持合理的平衡,应当成为当代城市规划法制化建设所应该重点考虑的问题。其中张萍博士
5、在《从国家本位到公众本位——建构我国城市规划法规的思想基础》中,主张以公众本位取代国家本位,并指出公众本位的价值基础是对个人权利的尊重。张博士认为:“我国城市规划法规中的国家本位的思想理念,是在计划经济影响的历史条件下确立的,是社会特定发展阶段下政治经济体制和社会伦理观念影响的必然结果,它不可能适应现时期中国市场经济的特征,以及对城市规划法规提出的新要求。”①他援引诺贝尔经济学奖得主布坎南的观点:在市场规划过程中,无论市民、开发商、政府官员,还是地方政府,多基于自己或地方的利益,而不是虚无飘激的“公共意志和社会公共利益”。由此可见,张博士提出的“公众本位
6、”其本质也就是“控权模式"的基本价值观念。此外,郑德高先生在《城市土地规划运行过程中的控权论和程序正义》中也提出:“控权论的理论基础,就是要在城市土地规划领域内加强公民权的作用,防止规划管理人员滥用职权,”②更是直接倡导“控权模式”。仇保兴先生的《从法治原则来看〈城乡规划法〉的缺陷》,也极力倡导“控权模式”。第一章从“******事件”看城市土地规划的“平衡模式”1.1厦门“PX项目”引发的思考随着我国经济的高速发展,城市土地规划制度对于整个经济社会发展的作用越来越重要。但由于其在我国的发展时间较短,本身存在很多问题就在所难免。由于政府规划主管部门对规划
7、方案的编制拥有最终决定权,长此以往导致其自由裁量权越发膨胀,同时因没有充分考虑公民诉求而导致的矛盾和纠纷也越来越多,其中最为典型的就是2008年的“事件”。第二章“平衡模式”之政府规划权的规制..............92.1城市土地规划中的政府规划权..............92.2“管制模式”在我国的具体体现..............92.2.1规划主管部门的自由裁量权过大..............102.2.2政府在城市土地规划过程中行政能力低下..............102.2.3城市土地规划权威性不足..............10
8、2.2.4缺乏完善的监督机制与程序性保障措施..............122.
