财政体制与农村综合改革

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1、财政体制与农村综合改革改革从本质上讲，是一种不同利益集团之间利益关系的调整过程，农村改革亦然。改革又是一项复杂的系统工程，其中涉及到众多的利益关系，而财政则是各种利益关系的中枢。在经历了单项推进、分步到位的改革之后，目前，我国农村改革进入了综合改革的攻坚阶段。在这一阶段，财政工作尤为重要，要通过理顺各种财政关系，确保农村综合改革的成功。　　一、财政在农村综合改革中的重要位置　　改革作为一项复杂的系统工程，其最理想的做法是整体推进，根据事先拟定的改革系统方案，全面启动，各个部分之间互相促进，可以收到事半功倍的效果。然而，现实的改革进程并非如此理想，作为一项前无古人的伟大事业，受

2、实践的限制，人们的认识不可能一步到位，而只能摸着石头过河，走一条渐进式的改革道路，分步到位。我国农村改革走的也是一条渐进式道路。十一届三中全会后，首先进行家庭承包责任制的改革，这一改革的作用主要在于理顺了集体组织内部不同农户之间的利益关系，一劳永逸地从根本上解决了生产队内部吃大锅饭、平均主义的问题。但是，家庭承包制并没有解决好农户与集体组织以及国家之间的利益关系。“缴够国家的，留足集体的，剩下都是农民自己的”这一分配模式，曾经被作为家庭承包制的优点大加赞扬。然而正是这一分配模式为其后的农民负担不断加重埋下了伏笔，成为农民负担加重的体制性根源。　　从马克思主义经济学理论讲，在劳

3、动者的成果分配中，应该首先确保劳动者本人得到满足其生存、发展需要的必要产品，然后才把剩余产品在国家与雇主或地主之间进行分配，也才衍生出了税收、利润和地租等分配形式。如果把这一理论应用到我国农村分配关系中去，就应该是“留够农民的，剩下才是国家与集体的”。而“缴够国家的，留足集体的，剩下都是农民自己的”分配模式，恰恰颠倒了这一分配顺序，它先人为主地把农民在与国家及集体的博弈中，强制地置于一种弱势地位。究竟什么叫缴够？什么叫留足？它们在数量上如何把握？有没有一个制约机制？如果缴够和留足之后没有剩余，那么农民又如何生存？其后的实践恰恰证明了这种担忧，证明了这种分配模式的不合理。众多的

4、不合理的税费都假国家和集体之名，在缴够和留足的名义下堂而皇之地强加到农民身上，甚至出现剩余产品侵犯必要产品的情况，农民不堪重负。1994年的“分税制”改革，并没有真正贯彻财权与事权相统一的原则，反而财权向上集中，事权向下下放，农村乡镇及村级组织的管理费用，只能向农民征收。农民负担过重终于达到了登峰造极的地步，成为影响农村经济发展和社会稳定的一大障碍。　　正是在这种背景下，从上世纪90年代后期开始，国家推行农村税费改革，意在减轻农民负担。从农村税费改革的实践来看，它曾经在短期内和较小程度上减轻了农民负担，但是并没有消除农民负担加重的体制根源，也没有构建起减轻农民负担的动态长效机

5、制，充其量不过是一种扬汤止沸，而非抽薪止沸的解决方案。因为它并没有从根本上理顺农民与国家、集体之间的利益分配关系，这从官方对这场税费改革的定性就可以看出，认为它是费改税。即把对农民征收的收入从费这种不规范、不稳定的形式改变为税收这种规范而强制、从而有保证的收入形式，许多地方的改革方案就是按照这种理解来设计的。其结果，农民负担并没有多大的减轻，反而更有利于乡镇及村干部理直气壮地向农民征收税费，难怪这种改革方案并没有博得农民的拥护，反而得到了乡镇村干部的赞成。　　其实，农民负担过重的根源在于家庭承包制后农民与国家、集体之间的分配关系不合理，它是从上世纪50年代国家推行工业化与城市

6、化运动中对农民实行“多取、少予”分配关系在新形势下的延续和必然结果。由于国家实行“城乡分治，一国两策”的二元社会结构，农民不仅要向工业化和城市化提供积累，即国家财政无节制地向农民“多取”，而且农民不能与城镇居民一样享受基本均等的公共产品服务，国家财政不能向农民“多予”，功能缺位，而由农民自己承担这些公共产品费用，即“三提五统”和“两工”费用。所有这些，必然导致农民负担不断加重。不改变这种城乡差别的经济体制，特别是不改变“多取、少予”的财政体制，农民负担就很难减轻。而这场农村税费改革并没有改变国家、集体与农民的分配关系，而只是改变这种分配关系的具体形式，甚至更便利于国家与集体从

7、农民手中敛取财富，因而也就更不合理。　　正是由于这种指导思想的偏差，注定了这场税费改革的作川必然极其有限，在经过长期的博弈与拉锯战后，农民负担并未明显减轻。在许多地方，按下葫芦起来瓢，农民负担减轻了，但是农村公共产品却缺乏费川，供应严重不足，例如教师发不出工资，甚至乡镇干部发不出工资；农村道路、水利设施无钱修建；民兵训练、计划生育等丁作也面临严重的资金短缺；农村养老、医疗等社会保障事业更是缺乏资金，无法启动。所有这些，都表明了财政在“三农”方面的严重缺位，正是由于公共财政之光不能普照“三农”，才造成了农