农民负担、财政体制与农村税费改革

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1、农民负担、财政体制与农村税费改革陶然刘明兴章奇一、导论90年代以来，“农民负担”的问题日益成为政府部门、学术界和社会大众关注的对象。到2000年之前，各部委共出台了37份与降低农民税费负担有关的官方文件（国家计委宏观经济研究院课题组，2000），但所取得的成果一直不尽人意。中央政府从2000年开始在安徽全省进行农村税费改革试点，并在此基础上，于2002年在安徽改革试点的基础上，向全国16个省区提供专项转移支付以开展农村税费改革。另外，浙江、上海、江苏等经济相对发达、政府财力比较雄厚的省市，自费进行农村税费改革工作。但

2、新近推开的农村税费改革从一开始就出现了一些问题，如果没有配套措施和对当前改革方案进行适当调整，农村税费改革将难以持续，而且农民负担可能又有增加的趋势。此点十分重要，因为类似现象亦曾在中国历史上多次重演，即每一次税费改革在短暂减少税费之后不久，各种税费问题很快又回潮、并导致税改受挫，从而导致所谓的“黄宗羲定律”（秦晖2001）。在本文中，我们将根据一项基于大样本、跨年度的实证研究的结果，对中国农村的税费问题进行一个理论性概括。在此基础之上，我们将指出仅仅通过财政体制改革解决农负问题的片面性.最后,我们将指出当前正在进行

3、的税费改革存在的一系列问题.二、中国农村税费负担：典型事实1通过分析农业部固定观察点在10省1986～1999年（其中不包括1992、1994年）对120个村庄6000多个农户进行跟踪调查所获面板数据，我们分析了农村税费负担问题的变化趋势及特点。我们首先根据农户税费负担所包括的不同内容给出不同的农民税费负担定义，包括：FEE1，2即（农业各税和个体农户所交非农业税＋乡统筹＋村提留＋其他由地方政府收取、但国家并没有明文规定可以合法收取的费用）/农户家庭纯收入；FEE2，即（乡统筹＋村提留＋其他由地方政府收取但国家并没有

4、明文规定可以合法收取的费用）/农户家庭纯收入；FEE3，即由地方政府收取但国家并没有明文规定可以合法收取的费用/农户家庭纯收入；EDUFEE，即农户教育支出学费以及其他由学校收取的费用/农户家庭纯收入，它略大于学费以及其他由学校收取的费用（在1-2%之间），由于我们只有1995年以后的学费数据；为了比较90年代的整体情况，我们使用EDUFE，并定义总负担TFEE＝FEE1＋EDUFEE。表1列出了各省TOTALFEE、FEE1、FEE2、FEE3的时间序列值，从中我们可以发现一些有意思的结果。首先，进入1993年后，

5、各省按TOTALFEE计的负担都有所增加。广东1993～1999年期间从7.95%增加到8.90％，吉林从11.32%增加到14.40％，四川从10.83％增加到18.70％，湖南从12.59％增加到21.57％。1这10个省是山西、吉林、浙江、江苏、安徽、河南、湖南、广东、四川、甘肃。2包括农业税、农林特产税、屠宰税和耕地占有农户个体所少部分工商税,但不包括非农户个体所交工商税，如乡镇企业所交工商税等,以下皆同。1其次，进一步的考察发现，TOTALFEE的增加，来自于FEE1增加的部分并非主要，更多地是由于EDUF

6、EE(学费和其他教育支出，略大于学费)的增加所致。就FEE1而言，广东在90年代略有下降，浙江和山西则保持稳定，其他省份增长速度各异；就EDUFEE而言，广东从4.10％增加到6.02%,吉林从4.27%增加到7.83%，四川从4.44%增加到5.44%，湖南从6.39%增加到12.93%。总之，在税费负担较重的省份，FEE1的增加并不如一般人所想象的那样迅速，在2-4%之间。如果我们接受数据所反映的现实，为什么税费问题在90年代中后期反而变得日益严重呢？答案在于农村税费负担的累退性，这一点可以从以下两个方面表现出来

7、。首先，税费负担在省际间表现出较明显的累退性，即平均而言，落后省份的税费负担较发达省份更重。例如，90年代后期广东和浙江的TOTALFEE约为7～9％，而山西、安徽、河南和甘肃的这一数字为11～15％，四川、湖南和吉林则达到15～20％。进一步来看，除了广东和浙江这两个较发达省份外，其他各省的地方性收费（由FEE2表示）占了FEE1一半还多，而在广东和浙江，国家直接税收（由TAX表示）占农民负担的绝大部分，这表明相对于较富裕省份而言，较落后省份的地方性收费的严重性更为突出。其次，如果我们将所有农户进行收入分组，则税费

8、负担在农村内部不同收入组农户间也表现出非常强的累退性。从表3可以看出，在90年代特别是1995年后，以FEE1、FEE2和FEE3所代表的税费负担表现出明显的累退性。例如1986年人均收入最低的农户（人均收入低于200元）FEE1为10.5％，但人均收入最高的农户（人均收入高于4000元）这一数字却为9％。到了1999年，相应的数字则分别变为2