正当行政程序的判断模式

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1、正当行政程序的判断模式【摘要】从辩证的角度考量行政程序，我们发现其既有正面效应也有负面效应。只有正当行政程序才是行政机关在行政过程中所必须遵循的准则，才是真正保障公民权益的公正而民主的程序。在此基础上，本文重点探讨了正当行政程序的传统判断模式和整合分析模式。【关键词】行政程序；正当行政程序；利益衡量；整合分析；最低限度公正　　一、引言　　　自20世纪80年代末以来，在中国这一传统的“重实体、轻程序”的国度中逐渐形成了一股“程序热”的研究浪潮，学者纷纷著书立说，批判反思传统的程序观念，引进介绍现代西方的程序理念。这些从不同视角对行政程序及程序法进行的阐述，

2、对于构设未来中国统一的行政程序法典、从整体上推进行政法治建设无疑是有益的。据笔者所知，行政法上尚无其他课题能同时得到这么多专家学者的关注。著述之多，令人切实感到行政程序的重要性。有些论者甚至提出了“法即程序”的观念，[1]从表面看其似乎很重视程序，但实质上却不无对程序的误解之处，不无对法治的实体与程序关系的误解之处。强调程序的重要性，无疑可以纠正我们传统的一些错误观念，但对于法治而言，它不是惟一的，人为地夸大程序的意义，既是对程序意义的误解，更可能因为“程序功能的超载”而导致人们对程序功能的失望，矫枉过正往往会弄巧成拙，所以有学者警告道：“仅依靠程序以达

3、致正义，乃是现代自由主义的谬误。而正是这种谬误使希特勒那种全权性政权获得形式合法性具有了可能。”[2]于是起源于英美法的正当法律程序（dueprocessofla.　　（3）个人权利和公共利益的辩证统一。　　　（4）程序正义与实体正义的辩证统一。　　　所谓整合是指将行政程序视作一个整体，并结合具体情况，根据具体的时间、地点、条件进行分析选择，对此四组参数进行判断取舍。在整合分析的过程中，程序对于任何一种价值的放弃，都必须要有足够的、充分的正当理由予以说明，否则即为不当。以行政程序的内在价值与外在价值的辩证统一为例，当二者发生冲突，要牺牲其中一种价值时，必

4、须判断行政程序的选择是否给予了合乎理性的、能够得到正当化的依据，“为了保证决定的合理性，必须要求在认定事实陈述和适用法律的主张之中阐明其理由，舍此没有更有效的办法”。[20]其次，对于任何一种价值的选择，都必须使程序满足“最低限度的公正”，也就是说某些程序要素对于一个法律程序来说是最基本的、不可缺少的，否则不论该程序的其他方面如何，人们都会感到程序是不公正和不可接受的。以公平与效率的辩证统一为例，虽然在紧急状况下行政效率是首要价值，但由于“最低限度的公正”为程序及其结果提供了某种正当性，所以对于紧急状态下的一些行政程序人们还是会自愿接受的。第三，整合分析

5、一项行政程序的正当性，要看该程序对于任何价值的取舍是否满足了人们的合法预期。在行政程序中，相对于法定的行政程序而言，任意性的行政程序是非常多的，特别是当前在新公共管理运动的指导下，政府积极参与社会生活的方面，使得其许多的新型的行政运作方式已经突破了司法审查的范围，[21]此种情形下，合法保护相对人因为行政行为而产生的对预期的信赖便显得十分必要了。以个人权利和公共利益的辩证统一为例，正当的行政程序显然既要回应分散的个体的短期自我利益，又要支持较为模糊而经常被误用的“公共利益”。决不能借着公共利益的幌子，使个体的合法权益受到侵害。合法预期的保护既是一种程序性

6、的保护，也是实体性的保护，旨在满足行政程序“法治”、“信赖保护”、“经济效率”等要素。[22]此外，整合分析一项行政程序的正当性，还要处理好程序与实体的关系，进而实现社会正义。晚近以来，随着形式理性的扩张，行政法也被单纯地视为了是程序性的法，[23]问题在于行政程序与实体总是相互交织、同时存在，这就要求我们要根据不同的实体目的、不同的行政过程判断相应行政程序的正当性，既要反对“意义在于过程之中”的程序本位主义，又要反对否认程序独立价值、视行政程序为行政机关实现行政目标的工具主义程序观，努力实现程序正义与实体正义的辩证统一，体现社会正义。　　　美国联邦最高

7、法院大法官富莱克弗特说：“正当程序，不同于某些法则，要非具有固定内涵，就不能不考虑时间、地点及情况等技术性概念……。正当程序非机械工具，亦非标尺，而是精细的调整过程，其间无可避免地将涉及宪法授权开发此过程的法官的判断。”[24]这段话说明了“正当程序”内涵变动不定、随个案而论断的本质。社会生活瞬息万变，社会对同一事物的评价会随着社会的发展而不断变化，人们对“正当程序”的涵义，在不同时期就会有不同的理解。为充分体现对权利的保障，以及实现行政法治，有必要对行政程序设置一些最低标准的公正，使其对程序保障和个案需要之间的关系予以调和，从而真正落实正当行政程序的理

8、想。“这种要求之所以是最低的，是因为它是为克服一些人们普遍认为是不公正、不合理的