正当法律程序与“最低限度的公正”——从行政程序角度的考察论文

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1、正当法律程序与“最低限度的公正”——从行政程序角度的考察论文内容提要文章通过对正当程序自二十世纪70以来的发展所进行的简要考察，试图解释在不断变动的正当程序实践背后某种不变的价值。以此为思路，文章提出了“最低限度公正”之概念并运用这一概念对我国行政程序立法中的公平与效率之争进行另一种角度的思考。主题词正当程序尊严本位最低限度公正行政程序法一、序论正当法律程序（dueprocessoflaan8和BoardofRegentsv.Roth9案件中，最高法院认为，在某些条件下，雇员的工作权可以构成一种“财产”，应受正当程序的保护。10在1971年的o

2、rrisseyv.Breekindsofhearings）被认为是程序性正当过程最基本的要求。从最高法院的以上态度看，程序性正当过程的要求与英国普通法上古老的“自然正义”原则的要求几乎没有什么不同，两者都要求行政机关进行某些活动之前必须告知可能受不利影响的个人有关情况，并提供听证的机会，以及由一个没有偏私的、独立的裁判者来主持程序和作出决定。29其目的是为了保障程序的公平。如果正当程序的核心在于“某种形式的听证”，那么在实践中有两个问题必须予以考虑：（1）行政机关在所有受正当程序调整的活动中都必须提供“某种形式的听证”吗？（2）在行政机关必须提

3、供听证机会的情况下，何种形式的听证才能满足正当程序的要求？关于第一个问题，尽管法院和学界都承认听证的意义，但也有人认为并非在所有的情况下行政机关都必须为相对一方提供听证的程序保障。一位法官曾经指出：“即便一种正确的感觉也可以告诉我们，一定存在着某个界限，在那个界限以下无需任何形式的听证。”30但是，这一界限究竟应如何设定却是一个也许永远也不可能明确的问题，而只能根据个案的实际情况确定。实际上，最高法院也拒绝对这一问题作出明确的回答，而认为“正当程序并不是一个与时间、地点和形势不相关的技术性概念，它是灵活的，要求我们根据不同的情况提供适当的程序保

4、障。”31最高法院在1976年的Matheacy）也将因此而受到挑战和质疑。从这一意义上讲，效率很难作为牺牲“最低程度公正”的正当化的理由。无疑，“最低程度的公正”概念强调了程序公正的基础性意义，但它并不排斥行政程序对效率因素进行相当的考虑，这是因为：（1）“最低程度的公正”为程序及其结果提供了某种正当性，可以减少行政过程中行政机关与相对一方的摩擦，增强相对一方对行政机关的信任与合作意识，因而可以促进效率；（2）“最低程度的公正”并不简单地等同于“公正优先”。“最低程度的公正”概念本身蕴含着对行政程序灵活性的认可，允许程序在满足这些基本要素的前

5、提下根据具体的时间、地点和条件进行相应的制度安排，对公正与效率进行平衡。（2）“最低限度公正”概念之提倡我们不难看出，“最低限度公正”之概念实际上暗示了处理法律程序中公正与效率关系的另一种思路。通过这种思路，我们可以对我国行政程序立法理论和实践中关于行政政程序目标模式上的公平与效率之争进行另一种思考。近几年来，我国行政法学者也通过对各国行政程序立法的实证考察、比较分析以及理论阐释等途径，对我国行政程序立法的“目标模式”问题进行了广泛而深入的探讨。37归纳起来，关于我国行政程序立法的“目标模式”选择，大致有三种态度：（1）效率优先，兼顾公正；（2

6、）公正优先，兼顾效率；（3）公正与效率平衡。这些分析无疑都具有很强的合理性，因为它们都注意到了公正与效率之间相互交织、相互影响的复杂关系。但是笔者以为，对行政程序立法来说，这些立场在操作层面上仍然存在着问题。例如，不论是“公正优先，兼顾效率”，还是“效率优先，兼顾公正”，都没有具体回答这样一些问题：优先到什么程度？如何兼顾公正或效率？应该兼顾到何种程度？应当通过哪些程序制度实现“优先”或“兼顾”？而主张“公正与效率平衡”的立场面临一些基本问题，例如，这种平衡的“度”应当如何掌握？程序制度上应当如何安排？这些都是需要进一步回答的问题。如果我们希望

7、法律程序避免那些可以被明显感觉到的不公平，并为权力行使的过程和结果提供某种“正当性”的话，我们没有理由拒绝“最低限度公正”的要求。因此笔者主张，在我国行政程序立法中处理公正与效率关系时，可以考虑这样一种思路和立场：第一，在公正与效率关系问题上，我们应当坚持：程序首先必须满足“最低程度的公正”。行政程序法基本原则和核心制度都应当体现“最低限度公正”之要求。第二，“最低程度公正”之概念为我们认识行政程序中公正与效率关系提供了一个视角。对于处理公正与效率的复杂关系而言，这一点虽然极为重要，但仍然是不够的。因为程序在满足了“最低程度的公正”的前提下，仍

8、然面临着程序公正的其他要求与程序的效率发生冲突的情形。在这些情形下，我们应当对公正与效率进行适当的平衡。例如，程序中的“职能分离”对于程序公正而言具有