中国国家制度改革的方向

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1、中国国家制度改革的方向燕继荣内容摘要制度建设是国家治理的关键，依据国家制度构成的内涵，可以分析现代国家制度构建的一般原则，并从“集中性”、“效率性”、“协调性”和“连续性”等方面分析中国国家制度安排的优势和劣势。当今中国的国家制度是过去历史和现实等诸多要素的产物，随着国家现实状况、国际地位以及国家发展任务的变化，以问题为导向，如何扬长避短应该成为中国国家制度改革的核心议题，而落实分权制约原则，推进民主法治进程，应该是制度改革的关键。.jyqk）思想依然受到激烈的批评。在这种批评浪潮中，人们已经不再把国家制度建设简单视为是工程

2、师依照设计图纸建筑高楼大厦那样的过程，也不像过去那样对于“推倒重来”的革命性制度改造方式抱有幻想。历史文化的遗产，既有制度框架的可用资源，国家平稳发展的要求，社会大众对于现实问题及其解决方案的普遍共识，成为国家制度改革必须考虑的因素，这就使渐进式改革成为各国谋求制度改良的普遍方式。随着冷战的结束，国家之间开放度进一步扩大，传统意识形态对立逐渐淡化，民生改善越来越成为国家实力竞争和制度改革的动力。国家之间的合作与交流日益广泛和频繁，也要求不同国家制度之间尽可能减少“差异的悬殊性”，提高“对口衔接”的程度。在这种情况下，国家之间

3、的制度学习和借鉴也将更为常见。这些变化反映了全球化背景下国家制度改革的新趋势。此外，国家制度安排总体上体现了一个时段“国家意志”的要求。如果我们承认国家发展战略的意义，不否认国家发展阶段性任务和目标的存在，那么，就不能否认“国家制度与国家意志的适切性”这样的命题。一种基本假设是，基于国家发展特定时段的制度设计，对于完成该时段国家发展任务目标来说总体上应该是适切的；随着阶段性任务目标的实现，国家制度做出调整和变化也是完全必要的。人类进入现代社会以来，国家制度安排呈现出许多不同的方案。撕掉形形色色的标签和包装，可以把这些“产品”

4、设计方案归入两大类型：一类是基于个体主义的方案，一类是基于整体主义的方案。前者强调最大限度地释放每个个体的自由，把国家及其政府的职能保持在维持共同体安全、提供制度平台、保证公平裁判、保障基本公共服务的水平线上；后者强调最大限度发挥集体效应，并赋予国家和政府最大职能，使其扩展到引导和组织国民经济社会文化事业的全面发展。前者往往把政府视为自由的潜在威胁，因此，权力分置并予以限制便成为其制度安排的主要原则之一；后者通常把政府视为自由的，所以，为政府赋权并使之强力有效是其制度安排的主要考虑。国家制度安排的上述两种类型都有深厚的思想根

5、源。哲学上的个体与整体的关系，政治学中权利与权力（自由与权威）的关系，经济学讨论的市场与政府的关系，都可谓二者关系的不同表述。理论上说，这些关系范畴既具有相互依存性，又存在一定的内在张力。现实生活中，与这些关系问题上的极端化选择相对应的制度安排，都因不能为大多数人所接受而遭到淘汰，或不得不改革，而居中的思想——既要考虑公平，又要考虑效率；既要照顾自由，又要兼顾平等；既要追求发展，又要维持稳定；既要贯彻专家治理，又要保证大众参与——成为制度安排的主导倾向。国家制度的理想安排“良政善治”历来是国家的理想。在学术思想史上，人们对理

6、想国家及其制度安排的讨论源远流长，从古希腊苏格拉底的“知识统治”、柏拉图的“理想国”和“哲学王”、中国儒家的“内圣外王”、道家的“无为而治”，到当今的民主共和体制，各种观点不一而足。正是在这种广泛的讨论和辩论当中，人们就理想的国家制度原则达成了一定的共识。首先，理想的国家制度应该提供一种混合机制，开通不同的管道，满足国家之内不同群体和阶层表达诉求和公共参与的需要。古典政治学家们有一种观点，认为混合制式的共和体制，融合民主制、贵族制和君主制的特点，是一个国家的理想制度形式。在那些比较经典的研究中，早期的代表成果是罗马史学家波里

7、比阿（Polybius）对罗马帝国崛起所做的解释——把罗马帝国的兴起归功于罗马的混合体制，即共和制。这样的思想不仅在古代罗马帝国，而且在今天英美国家的制度实践中都得到了应用。直到今天，混合体制依然被认为是国家制度安排的理想模型。其次，理想的国家制度应该有一个合理的层级结构。正如前文所述，国家制度应该是一个完整的体系，因而，制度建设也是一项系统工程。从系统的角度看，一个国家的公共制度可以分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度就像盖大楼打地基一样，追求耐久性，最好一劳永逸，永远不变；基本制度类似大楼的框架结构，强调稳定性，可

8、以几十年甚至上百年不变；具体制度犹如房间的功能性分隔和装修，追求适应性，根据需求变化，也许十年八年或三年五载甚至更短时间随时调整和改变。很显然，这三种制度在功能性和时效性上有所不同：基础制度属于国家立国之本，追求永久不变；基本制度确立国家生活的基本框架，最好长久不变；具体制度规定国家事务管